融合业务呼唤分层监管
2008/10/28
在信息和通信技术飞速发展的驱动下，通信和信息正处于巨大的变革时期，通信技术、计算机技术和视像技术互相渗透、互相兼容、互相融合，使得传统行业的界限显得越来越模糊，极大地扩展了网络新业务的服务范围，并正产生新的协调机制。本文首先分析了融合业务的发展现状以及监管方面存在的挑战，然后通过对基于融合业务产业链的分层监管模式的分析，提出了一种解决思路。
融合业务发展现状
国际电信联盟（ITU）于20世纪90年代中期提出了“三网融合”的概念，即将电信网、有线电视网和计算机网三大基础信息网络融合建设为统一的全球信息基础设施，通过互联、互操作的电信网、有线电视网和计算机网等网络资源的无缝融合，构成具有统一接入和应用界面的高效网络，使人们能在任何时间和地点，以一种可接受的费用和质量，安全地享受多种方式的信息应用及服务。三网融合的趋势使传统上泾渭分明的电信和有线电视产业在技术、业务、企业和政府监管等层面产生交叉与融合；新业务领域的出现，同时给电信和有线电视产业带来新的机遇和挑战。
通过三网融合，使传统的电信运营商不仅可以经营诸如数字电视等传统的广电业务，而且可以经营IPTV、手机电视等多媒体业务；而传统的广电运营商不仅可以经营话音、互联网接入等传统电信业务，还可以经营VoIP等新的业务形态。现今，“三网融合”所涉及的融合业务通常是广电行业的内容（电视节目）和信息行业的网络（互联网和电信网）的结合，不管是广电运营商还是电信运营商，这些融合业务都已成为其新的业务增长点。其中典型的就是手机电视业务和IPTV业务。
所谓“手机电视”，是指利用移动终端为用户提供视频资讯服务的业务。在“手机电视”中，手机兼具了手机和电视的双重功能。由于手机具有用户普及率高、携带方便等特性，手机电视业务也就显示出了比普通电视更广泛的影响力。在中国，目前手机电视产业已经步入商用起步阶段。随着具有视频功能手机和移动应用服务的日益普及，3G平台开始搭建，手机电视用户数量将不断增加，并形成相当大的市场规模。在我国，IPTV是指通过可控制、可管理的有线IP网，提供的基于电视终端的多媒体业务。近日，电信咨询机构OVUM发布《中国IPTV的发展》咨询报告称，上海电信IPTV网络是世界上最大的基于H.264标准的IPTV网络，也是用户增长最快的IPTV网络。OVUM还预测中国将在2009年前成为世界IPTV使用用户数排名前五的国家，将是全球重要的IPTV市场。
融合业务监管面临挑战
监管政策是融合型业务发展的关键影响力，目前融合业务面临的最大问题来自于管制方面。
手机电视业务
手机电视业务结合了电信和广电的两种技术体系，而目前我国尚未形成融合性的监管体制，这无疑会在其业务监管的归属权上带来不同利益团体的力量角逐。谁拥有业务的监管权，谁将会掌握整个产业发展的主动权。作为融合型业务，手机电视有不同的技术实现方式，所涉及的两大监管机构对其的理解存在差异，必然会对现有的监管体制带来挑战，进而影响手机电视的产业化进程。目前，美国、英国等地区都已经将广电和信息监管合并为一个部门，统一加强对手机电视等新兴融合业务的监管。但是在中国市场上，手机电视业务至今仍然缺少统一的监管。在政策监管上，虽然国家广电总局表面上占据了主导地位，国家广电总局的《互联网等信息网络传播视听节目管理办法》中对移动电视和手机电视业务各环节的许可实施规定中指出：“无论是广电运营商还是移动通信运营商，只要开展视音频传播相关的地面广播数字移动电视业务、手机电视业务、流媒体业务，都要接受广电总局的管理，实行许可制度。”另外，广电也控制了内容源，但是移动运营商则牢牢掌握着收费和运营平台这个终端，因此不管离开了谁，整个手机电视产业都很难顺利发展。目前由于利益的博弈，要想广电系与移动系精诚合作恐怕并非易事，而双方的零和博弈极有可能拖累整个产业。
IPTV业务
虽然我国现在有相关法律的推出，比如《电子签名法》、《电子认证服务管理办法》等，为IPTV的发展创造了良好的法制环境，通过对IPTV产业链进行分析我们不难看出，IPTV产业链是电信和广电两条产业链交叉缠绕在一起的一条复杂产业链，因此现在对涉及电信和广电两大行业的IPTV监管并不明朗，电信运营商不敢贸然推进。
为了争夺对IPTV的监管，广电总局在近几年来频频推出各种条例文件。2004年7月，广电总局发布了39号文件，要求已领取《网上传播视听节目许可证》的机构申请更换许可证，目前这一文件已经成为广电企业与电信企业合作谈判中所使用的杀手锏。2004年10月，国家广电总局颁布《互联网等信息网络传播视听节目管理办法》，明确规定电信企业只能开展PC端的IPTV业务，限制其经营“机顶盒＋电视机”的业务。这意味着国家广电总局很可能借重审的机会对IPTV牌照实行分级管理，分别发放针对PC、电视机和手机不同的终端发放不同牌照，而电信企业所从事的业务还是会被限制在PC上。
实际上，不管是电视台还是广播电台，只要是通过电信网络来传输内容的，都被视为互联网的ICP，理所当然地应该由电信方面来监管。但是，国家是否真正赋予了工业和信息化部对互联网内容的监管权力，这一点不得而知。一直以来，互联网上的内容一直由广电、文化、教育等部门来监管，工业和信息化部实际能够行使得权力基本上可以说很少，这也给工业和信息化部到底该如何实施监管工作带来了一个相当大的难题。
融合业务监管应考虑的因素
首先，要考虑顺应未来发展趋势，促进行业发展。监管机构需制定出鼓励融合业务发展的相关法律法规，从而顺应三网融合的发展趋势，而不是从政策上阻碍这些业务的发展。
其次，网络和内容分别监管。网络和内容分别监管对解决广电总局与工业和信息化部职能交叉冲突具有现实意义。三网融合环境下的网络监管职能由工业和信息化部行使，内容监管由广电总局行使，既能避免冲突，又能使各自发挥优势，分工协调，不失为一种好办法。
第三，技术中立的原则。采用“技术中立性”的原则进行管制，即按照业务的功能特征而不是其采用什么技术来进行监管。德国、奥地利对电子通信网络的监管遵循技术中立的原则，无论是电信的移动网、固定网还是广电的卫星网络、有线网络，都被纳入统一的电子通信网络管理体系，实施统一的监管。在传统电信网与广播电视网络面对融合的环境下，技术中立原则不仅能有效协调广电总局与工业和信息化部的分工，统一对资源进行规划管理，而且能够促进技术融合，鼓励技术创新。
第四，竞争管制与行业管制的协调。融合业务的监管必须以保护消费者利益、促进竞争为监管的主要目标，注重行业监管与竞争监管、事先监管与事后监管的协调。政府管制的主要目标是促进竞争，在竞争充分的市场，消费者的利益会被竞争者充分考虑。在竞争管制与行业监管的关系处理上，应该尽量减少行业管制，只有在竞争管制无法触及或失灵的情况下，再施以行业监管。
此外，还要保持政策的一致性。在规则制定过程中，要考虑政策的长期一致性和稳定性，平稳过渡到统一高效的监管部门是需要重点考虑的，而且在统一的监管部门下电信业务及融合业务作为独立的政府监管对象没有改变，因此广电和电信相关监管机构职能将不会改变。
剖析分层监管模式
通过前面的分析，笔者以为，可以通过基于融合业务产业链的分层监管模式来对“三网融合”趋势下出现的融合业务进行有效监管。
融合业务产业链分析
在传统产业分立的情况下，电信和广电已经形成了各自成熟、完整的产业链。三网融合业务的出现势必打破原有的利益链条，再造传统产业链。IPTV、手机电视等融合业务的产业链由内容（服务）提供商、内容（服务）集成商、信息服务提供商、网络运营（传输）商和用户组成，当然其中不可或缺的还有各种软硬件设备制造商。内容提供商主要是完成对信息内容的编辑、制作、生产过程，通过市场渠道将生产的信息服务产品销售给内容集成商；内容集成商则根据市场需要，将信息内容重新进行组合，并允许对重新组合的内容进行简单的外部包装和叠加；内容集成商集成后的产品可以由信息服务提供商进行业务集成，将多家内容集成商的产品以及相关的通信业务进行集成，然后再通过网络运营商最终传送给用户。
三大监管部门分析
“三网融合”下的各种融合业务是对现有广播电视、通信行业等各领域业务的融合，其产业链跨越多个行政部门，在现有体制下，对整个产业的监管涉及到政府的方方面面。如对信息内容和节目制作的监管，涉及到广电总局、文化部、新闻出版署等；硬件和技术、网络安全、运营维护的监管，同时涉及到工业和信息化部、广电总局。因此，本图上方列举了文化部、广电总局与工业和信息化部三个部门，期望通过统一机制和监管来实现基于融合业务产业链的分层监管模式。
图1 融合业务基于产业链的分层监管模式图
分层监管模式分析
内容提供商处于产业链的最上游，对于内容提供商的监管必须从源头上确保内容的安全。按照以前的传统产业链，内容监管无疑属于国家广电总局的社会监管职能，但是如果按照传统媒体的监管方式对新媒体进行监管并不现实。另外，尽管电信部门非常渴望自己的监管延伸至整条产业链，但是对信息内容的编辑、制作、生产并非电信部门长项。而文化部对于内容方面的监管有独特优势。因此，内容提供商的监管可以由文化部和广电总局来承担。
内容集成商承担着对信息内容进行重新编排、组合、叠加和包装的职能，对内容集成商的监管是最重要的一个监管环节。可以成为内容集成商主要有广电总局下属的电台和电视台、电信运营商和一些专门从事内容集成的企业。因此，对于内容集成商要通过广电总局与工业和信息化部来联合监管。服务提供商对内容集成商提供的产品进行业务集成，类似于内容集成商，也需要广电总局与工业和信息化部的联合监管。网络运营商负责把业务传递到用户手中，而电信运营商拥有的网络是最完整、最可靠的，可以保障安全性和高效率。所以，对于网络运营商的监管可以由工业和信息化部来担当。
最后，各种软硬件设备制造商只要包括广电网络设备制造商、电信网络设备制造商、播控设备制造商和终端设备制造商等等。多年以来，广电总局与工业和信息化部（信息产业部）都有比较成熟的、有效的入网许可证管理办法以及入网设备检测体系。因此，这个部分的监管工作也由广电总局与工业和信息化部联合监管。
基于产业链的分层监管模式和传统意义上的多头领导是有很大区别的。对“三网融合”下融合业务的监管要适应未来“三网融合”的发展趋势，广电总局与工业和信息化部必须相互协作、各司其职。广电总局监管的重点在于节目内容的制作与审核，而工业和信息化部的监管重点在于对网络、技术的管理。而且，广电总局、工业和信息化部与文化部即是同一层面上的监管机构，又是统一机制下的融合机构。这里面还需要国家法律和市场机制来协调控制。这样才能让包括内容提供商、集成商、服务提供商、网络运营商以及各种设备制造商在内的各方面都有利可图，做大做强融合性业务产业价值链，共同推进“三网融合”的进程。
本文作者单位为南京邮电大学经济与管理学院
中国信息产业网(www.cnii.com.cn)
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