通过欧盟实践看我国三网融合_融合通信

通过欧盟实践看我国三网融合

2010/03/23

　　业内人士知道，欧盟的三网融合步入正常发展轨道是在2005年之后。在此之前，主要为融合扫清障碍，创造发展条件。2005年前后，我国也开始了三网融合的“试点”。可惜的是，几年过去了，我国的“试点”几乎还在原点，欧盟的三网融合却前进了一大步。我们能从欧盟那里得到什么样的启示呢？

　　分步到位，有序推进

　　欧盟主要成员国花了10年多时间，完成广播电视与电信两大行业从非对称准入到对称准入的转变。今天看来，欧盟的三网融合并不可能一步到位，而是分步推进的。

　　第一步允许CATV先进入电信业

　　1994年年底，欧盟发表了《开放电信基础设施和CATV网》绿皮书，掀开两大网络融合第一页，推动了欧洲各国信息化的进程。1995年，欧盟发布《有线电视指令》，规定有线电视网可以不受任何限制进入所有开放的电信业务市场。这样，在欧盟范围内，迈出了有线电视业非对称进入电信业第一步。

　　第二步按WTO要求开放电信业

　　1994年11月17日，欧盟委员会发出《完全竞争指令》，要求成员国从1996年1月1日起彼此之间开放基础电信业务，自1998年1月1日起对欧盟以外全面开放竞争。结果从1998年1月1日起，除希腊、葡萄牙、爱尔兰外，欧盟宣布对外开放电信基础设施和业务。1997年，欧盟发表了《电信、广播与信息技术融合》绿皮书，当时正是WTO谈判成功之时。绿皮书明确指出，不同的网络平台都能一同传送电话信息、电视信息及计算机信息和数据。绿皮书从信息内容的制造、信息的网络传输和信息接收终端等层次对三网融合进行了具体说明。

　　第三步将三网归入电子通信网

　　将三网统一纳入电子通信网，是欧盟强推三网融合的关键而成功的重大步骤。2002年，欧盟发布并于2003年7月开始正式执行的《电子通信网络与服务的统一监管框架指令》(简称《监管框架指令》)，积极推动了欧盟各国电信网和电视网对称准入，为欧盟三网融合进程起到了革命性的作用。《监管框架指令》为监管电子通信业务、电子通信网、相关设施提供了基本依据。根据《监管框架指令》的定义，电信网、广电网和互联网都是电子通信网，电子通信网既可以传送电信业务，也可以传输视听业务和互联网业务。通过重新定义，为三网融合铺平了道路。

　　与此同时，欧盟还修改了上世纪90年代初发布的《电视无国界指令》，使其范围几乎涵盖了所有“由运动的图像和声音构成”的视听内容服务，包括通过互联网和3G电话等电子通信网络向公众传输的信息，并最终将其改名为《视听媒体业务指令》(AVMS)。后者的核心内容是进一步扩大适用范围，涵盖到网站和其他在线流媒体视听业务，但不包括新闻网站的视频剪辑、动画内容、博客、视频播客(视频分享)、互联网图片电话及其他非商业性内容。这样，《视听媒体业务指令》就与《监管框架指令》对电子通信业务、电子通信网的解释完全一致，避免在融合中发生电信与广电撞车，或产生新矛盾。

　　一般来说，指令发出后，欧盟给成员国一定时长的消化期。在消化期内，各成员国将指令转换成相关的法律条文，并且要严格执行。从2003年7月之后，欧盟各成员国开始将《监管框架指令》和《视听媒体业务指令》演化为国内的法律，2005年～2006年欧盟范围内的规模性三网融合正式展开。

　　融合监管，不拘一格

　　这里说不拘一格的市场监管，有两层意思。第一层意思，就是对电信和广电实施有区别的监管；第二层意思，就是每个成员国的监管机构允许不同。

　　欧盟对电信的监管，突出其开放性和竞争性，强调统一监管。1997年欧盟的《许可证指令》(97/13EC)，就强调欧盟范围内的电信统一监管。在欧盟成员内，除公众话音、无线业务、涉及通行权的业务、普遍范围业务仍需得到各成员国的许可证外，凡拥有类别许可证的运营者无须再申请单个国家的运营许可证，就可以提供泛欧盟业务。另外，经过3年多的酝酿与讨论，欧盟2009年年底同意修改《监管框架指令》。其中的重要内容就是，2010年春天将建立一个泛欧的统一的超级《欧盟电子通信管制者团体》(简称BEREC)，将进一步扩大欧盟层面的统一管制权。此举将使欧盟三网融合环境更好。

　　欧盟对于广电的监管比电信严格，实行传输网络与内容有差别监管，强调内容监管。从其1999年3月发布的第108号文件——《电信部门、广播部门和信息技术部门的融合，关于对(97)623号通信绿皮书公众磋商的结果》就可以看出来。该文件要求：将内容和网络的监管相分离，对所有的传输网络适用相同的监管方法，鼓励有线电视运营商采用新的技术和新的方式提供服务。

　　对于欧盟三网融合市场监管现状，欧盟没有强推英国的统一监管模式。直到今天，各成员国对三网融合的监管形态各不相同，这是为了尊重各成员国的历史渊源和文化差异。比如，意大利由通信管理局(Agcom)内一个专门机构负责，统一监管；在法国，经过多次调整，由“电子通信与邮政管制局”(ARCEP)分权监管；德国由联邦网络管制局(BNetzA)统一管理电信和广播电视行业的网络传输、频谱分配；奥地利由《电信管制委员会》和《广播和电信管制有限责任公司》联合监管电信与广播，由另一个机构负责监管电视业，这些部门和公司之上再有一个共同的管理主体——RTR，后者负责协调电信、广播和电视业。

　　欧盟三网融合的监管经验告诉我们：第一，传统监管机构/管理部门要想有所作为，出路有两条，要么改变传统的组织架构，就像英国电信监管机构改革一样，将电信、广播电视和无线电的监管与管理集于一身；要么改变传统的监管思维，直面三网融合的现实，各方降低准入门槛。第二，妥善解决三网融合与现有体制的关系，不搞一刀切，求同存异，不强求部门融合；在不可能改变监管机构的前提下，电信和广电各司其职；广电业要加强内容监管，确保影视节目和文化产品质量，保护影视作品的知识产权。第三，在市场经济环境下，鼓励电信业和广电业开放式发展，鼓励双方运营商发展宽带传输网络设施，对于具有三网融合性质的新业务，监管机构鼓励和提倡，至少不反对、不干预运营商合作。事实证明，这种态度是明智的。第四，我国政府强推三网融合，但不能急于求成。考虑到我国具体情况，首先不要求部门或机构融合，就像欧盟的做法一样。但电信和广电应该以大局为重，积极拆除壁垒，努力营造三网融合的友好环境。

　　把握契机，力推IPTV

　　当今的通信技术，尤其是基于IP的各种技术，使原本分属不同领域的电信和广播电视业提供相近或相同的服务。这些新技术和新业务的推广与普及，使消费者只租用运营商的一条通信线路就可以同时享受电信、电视、互联网三重服务。而最早出现的三重服务就是IPTV，欧盟抓住时机突破，力推IPTV业务，将三网融合变为现实。

　　欧盟认为，IPTV和传统电视有很大的不同，不是普遍面向大众的，其内容比较分散，网络覆盖也比传统通信网络小，所以对大众的影响不如传统电视那么大。同时，IPTV不是将内容主动传播给用户，而是用户被动地收看特定内容，更多的是由用户自己选择喜欢的节目。不过，对于有害、违法、影响青少年成长的内容要进行监管。但对IPTV的内容监管比较宽松，对于传统广播电视内容的监管比较严格，因为广播电视的内容会非常强烈地影响公众的态度和情绪。2005年～2006年前后，在全球兴起IPTV热之时，欧盟的主要成员国英国、法国、德国、瑞士等，由于政策法规为三网融合铺平了道路，抓住了机遇，IPTV进展较快。来自不同市场调查数据表明，2006年初，意大利电信IPTV业务范围遍及20个城市，覆盖全国25%～30%的人口；2007年欧盟IPTV市场规模在2005年的基础上翻一番；2008年，德国电信IPTV用户超过100万；2010年之前，欧盟12%的电视观众将使用IPTV；2010年，欧盟主要成员国的三网融合业务的市场总额将达到75亿欧元。

　　又给机会，不再错过

　　2010年新年伊始，国务院专门召开常务会议，其重要内容之一就是再次讨论三网融合并作出决定，为我国未来几年三网融合提出了政策指导、阶段性目标和重点工作。目前，我国已基本具备进一步开展三网融合的技术条件、网络基础和市场空间，加快推进三网融合已进入关键时期，但面临的困难不可小视，尤其是体制方面的困扰比较棘手。

　　创新体制

　　对于广电来讲，体制创新更需要勇气和智慧。破除行政化管理体系，破除行业垄断，谈何容易！只要仔细读一读国务院常务会议决定关于三网融合重点工作这部分，就可以看出，广电部门今后在三网融合中的责任和任务比较大。客观地说，前些年广电对于三网融合是不太积极的，一直担心被融合掉，误将“三网融合”解读为“三网合一”。笔者认为，在目前三网融合中，以下两个问题值得探讨。

　　要不要再打WTO牌？

　　1995年WTO乌拉圭回合谈判达成的《服务贸易协议》(简称GATS)关于《电信附则》第二条(b)项规定：所有服务的提供者在根据该成员服务贸易减让表中的有关承诺提供服务时，都应被允许在“合理的和非歧视的条件下”接入和使用公共基础电信网络，但是它不适用于广播和电视节目的传输服务。这些年，我国广电部门以上述规定为依据，拒绝电信行业市场准入要求。其实，以上规定只适用WTO成员之间，而不是针对成员内部运营商的。所以，将该规定作为限制广电企业内部竞争，或作为拒绝向电信开放的借口，颇有些牵强附会。我们看到，欧盟各国恰恰在这方面把握得比较好，三网融合进展自然顺利许多。

　　要不要再打喉舌牌？

　　我们知道，我国广电及一些其他媒体，都是政府的舆论工具和宣传阵地，是党的喉舌。但是，这不妨碍有条件开放市场。任何国家，都有政府支持的广播电视，其使命也是传播政府和执政党的声音，传播社会正义，弘扬社会主流之声，反映民众疾苦。即便如此，他们也要融入市场经济。尤其在网络环境下，不允许以任何借口拒绝互联互通、资源共享及网络产业的竞争。对于电信业来说，市场开放比较早。电信过去一直觊觎广电市场，现在机会来了，2010年至2012年将重点开展广电和电信业务双向进入试点，电信业应该用好国务院的政策。首先做到，按照非歧视和透明化原则对广电实施市场准入，欢迎符合条件的广播电视企业经营增值电信业务和部分基础电信业务、互联网业务，为对方提供方便，更不能封堵甚至制造麻烦。电信业开放竞争是大势所趋，不能雷声大雨点小。

　　再从IPTV业务开始

　　虽然我国三网融合目前比欧盟相对落后，但是我们希望，不论广电还是电信，千万不能再错过当前大好机会，重新从IPTV开始，在三网融合方面迎头赶上欧盟。目前，国内有的城市已经在三网融合进程中捷足先登，成为亮点。号称目前国内IPTV用户量最大的城市上海，2009年年初已经超过70万用户。杭州是广电总局数字电视整体平移的典范，目前规模不大，2009年初IPTV用户超过30万。广东电信早就在深圳等地开展IPTV业务的试点，目前也有一定数量。广东联通也从去年5月开始与云浮市政府、南方广播影视传媒集团、国家数字家庭应用示范产业基地联合，创建“三网融合示范市”。中广与中国移动2010年2月合作推出手机电视业务，24个省份首批上线，覆盖282个城市；其余省份将在3月31日上线，网络覆盖超过300个城市。从这个角度看，广东的三网融合走在全国前列。

　　综合来看，IPTV之所以在广东、上海与杭州能够得到顺利发展，其根本还在于当地电信运营商与当地广电的良好合作，政策阻碍比较少。只有这样，才能实现政府初衷：三网融合拉动国内消费，形成新的经济增长点，之后我国的三网融合才能异彩纷呈。

中国电信业杂志