融合环境下各国网间互联结算政策趋势解析
马源 张沛 2010/12/20
作为调整传统电信业竞争关系的核心杠杆，互联互通及其结算政策在各国电信业改革历程中都是颇受争议的重点和难点问题。一方面它是打破垄断、引入竞争的先决条件，另一方面又是新进入者发展壮大的基础条件，这导致主导企业和新进入者对于互联互通的利益分配通常站在相反立场。因此，紧密跟踪市场环境的变化，适时修订网络互通及结算政策，调动互联各方的积极性，一直是各国管制机构工作的重点。
网络和业务融合对互联结算形成三大挑战
全程全网和联合作业是电信网的核心特征。一家企业的覆盖范围越广，在网用户规模越大，其网络价值就越高，对新用户的吸引力也就越强。为打破这一局面，管制机构普遍强制要求主导固网企业为新进入者提供具有质量保障的互联互通，并且建立起以“互联成本”为基础的网间结算体系，对互联双方的结算价格进行严格管制。但网络和业务的发展与融合已对传统的互联结算带来很多挑战。
首先，固定和移动网加速融合要求调整既有的互联与结算体系。一般而言，管制机构大都认为移动网络的竞争性更强（平均各国都有3～5家移动运营商），进而对移动网采取全面放松的管制态度，即使对互联互通也不予管制。由此带来的问题是，当固定网与移动网互通时，移动网可以随心所欲地向固定网收取较高的结算价格，但固定网的结算价格却受到政府管制。随着固定网与移动网融合进程的加快，针对两网分别设计的结算体系正面临着较大的监管压力。
其次，互联网的兴起要求引入全新的互联与结算体系。近年来，随着互联网在经济社会生活的快速渗透，通信产业内和跨产业间的融合步伐在不断加快，各类物理网络都拥有了（基于IP协议）提供话音、数据和视频的一揽子业务能力，借助互联互通就可实现跨网络的无缝连接和访问，极大地提升社会福利水平。然而，传统的互联结算体系是针对话音电路网设计的，而互联网的设计思路是基于数据IP网，两者的差异必然要求引入新型的互联与结算体系。
再次，新兴业务层出不穷要求高度重视业务兼容和互通问题。网络技术的进步、市场竞争的加剧推动产业链主体不断创新，新业务层出不穷。如Skype和VoIP对传统固定话音业务（甚至包括手机）的替代作用日益明显，这样VoIP业务就需要与PSTN网互通，而且制订出适于网络演进期的结算政策，保持市场公平竞争。此外，大量的高潜在成长型融合业务，如电子阅读、移动支付、即时通信也都面临着业务标准的彼此兼容、互联互通和结算问题。
各国积极调整结算政策应对挑战
在过去的几年间，随着三网融合速度的加快和业务替代程度的增强，无论是移动网收取的话音业务落地结算费率（MTRs），还是互联网骨干网的结算体系，再或者手机电视、即时通信和移动支付等新兴业务的结算，都开始成为许多国家管制机构关心的重点。
针对移动网的话音落地结算费率进行管制已成为当前互联与结算政策调整的重点。调查发现，在实施单向收费的国家，由于移动网在批发市场处于垄断，它所收取的落地结算费率通常比固定网收取的落地结算费率高出10倍以上。为消除竞争扭曲，欧盟在2009年5月推出关于固定和移动网落地结算费率的管制建议，要求各成员国基于互联经济成本制订结算费率。按照要求，到2012年，每分钟移动落地结算费率需降低到1.5～3欧分之间。实际上，许多国家如英国、瑞典等早在2003年即开始测算移动网互联成本，并对结算价格引入上限控制。一些欧盟之外的国家也闻风而动，在尼泊尔、印度和新西兰，对移动终结费也采取了相应的调整措施。
随着IP网络逐步替代PSTN网，整个网络结算体系将向IP网络互通和结算体系迁移。与电话网完全不同，发达国家对互联网的互联和结算持放松管制态度，主要由商业谈判达成。国外一级骨干网在谈判互联时，多以自身的网络覆盖、用户规模和接入点数量来决定是否与对手建立对等直联（PrivatePeering）；而中小骨干网与一级骨干网多采用转接互联（Transit），即由中小骨干网单向向一级骨干网支付转接费用，进而实现网间穿透访问。具体的结算单位也是按照互联容量来支付，而不再按照业务量如分钟或条数来结算了。
短期内，对VoIP等话音业务的互联和结算监管，仍按照传统管制思路进行处理。当前，VoIP在世界范围内迅速侵蚀传统语音市场已是不争的事实，但如何与PSTN网互联和结算是一个核心问题。国外IP网络与PSTN的结算一般通过协商达成，基本上是对在PSTN网落地的交纳落地费，大多数管制机构（日本、中国香港和加拿大等）认为VoIP应该为本地网作贡献，因此落地费和传统的话音落地费相差不大，或者稍高。然而，随着网络逐步向IP网络演进，话音甚至成为互联网上的增值业务，这样，传统基于单一话音业务互联成本的结算体系就必须进行全面修订。
面向融合，互联结算监管需转变思路
面对固定和移动融合，全业务运营盛行的趋势，分别对固定和移动网设置结算价格，面临着较大的监管难度。应对固定和移动之间的互联结算，一些国家和地区采取了放手管制的政策，典型的如香港电信管理局。2009年4月，OFTA宣布放松对固定－移动互联资费的管制，完全由运营商之间签订的互联协议来决定，没有对固定和移动网收取的结算价格进行任何事前管制干扰，政府只负责监督服务质量，过渡时间为两年。该政策完全消除了不利于固定和移动融合发展的不对称管制，也规避了企业利用两种网络结算价格的差异进行套利的可能。事实证明，这种顺其自然的管制政策是可行的。
视市场竞争有效程度，强化对主导企业的事后反垄断审查，是促进互联网产业发展的重要走向。对骨干网互联问题，发达国家往往不予以事前监管，只有存在滥用市场力量的行为时，才采用竞争法或反垄断法进行处理。英国Ofcom在2001年对互联网市场的竞争状况进行评估，决定对网间互联不予管制；澳大利亚ACCC在2004年对骨干网市场也进行了评估，暂不作出管制措施，但ACCC将继续对该市场予以持续监视，以避免滥用市场力量行为的出现。对于发展中国家而言，在改革过程中，通常存在主导骨干网企业，必须采取与其市场势力成比例的管制措施，以维护骨干网市场公平竞争。
类似于即时通信的新兴通信工具，是否需要强制互通已成为业界和消费者关注的重点。当前，互联网上最具影响力的通信类应用主要有电子邮件、即时通信和博客等，电子邮件可轻松互通，但即时通信却并不相同。目前，即时通信如QQ、飞信、MSN、UC等均可通过PC客户端、手机客户端等方式登录与使用该客户端的用户沟通，但不同客户端的使用者并不能沟通。这既削弱了网络效应的社会价值，又不利于打破主导者的垄断，也无助于用户之间的无障碍交流。
反观美国等发达国家，基于商业利益，雅虎与微软双方的IM系统已实现互通，并都开始提供语音服务；GoogleTalk与AOL的AIM（由美国在线推出的即时通信软件）也实现了互通。随着互联网公司的IM系统使用人群的不断壮大，当主导者的地位日益强化到威胁市场竞争、威胁到业务创新、威胁到消费者权益时，强制要求即时通信系统之间的互联互通就成为消除市场势力、维持公平竞争的重要手段。
人民邮电报