2012年6月15日,英国内政部向议会提交了《通讯数据法案》草案,目前该法案已经进入立法程序,并极有可能于近期获得通过。该法案的一大特点即明确指出通讯网络监控的目的仅限于打击恐怖主义与阻止有组织的恶性犯罪
贺炯
自从2005年7月英国伦敦地铁连环爆炸案发生后,当时执政的布莱尔政府就曾尝试通过立法加强对通讯网络的监控,但这一尝试由于受到在野党的激烈反对而未获成功。在2011年8月伦敦北部发生的大规模骚乱中,犯罪分子利用通讯网络进行串联组织,使得执政的卡梅伦政府进一步认识到通讯网络监控的必要性。
长期以来,通讯网络监控与公众的隐私权及通讯自由之间一直存在尖锐的矛盾,英国《通讯数据法案》在尝试平衡这对矛盾时进行了卓有成效的探索,尤其是以下两点值得关注。
首先,《通讯数据法案》明确指出通讯网络监控的目的仅限于打击恐怖主义与阻止有组织的恶性犯罪。由警察、情报机构等政府部门获取的通讯数据将不会被用于公共安全以外的用途,如保护知识产权等。这一鲜明的立法目的保证了政府实施通讯网络监控的正当性。自从美国发动反恐战争以来,作为美国盟友的英国一直是恐怖袭击的目标。2005年7月,伦敦地铁发生至少7起爆炸案,死亡人数达到52人。官方调查表明,袭击者从互联网上搜索、学习炸弹制造技术,并通过互联网进行联络。该调查指出,造成情报机构未能提前作出警示的主要原因在于其无法事先对恐怖嫌疑人的通讯实施有效的监控。在2011年8月伦敦骚乱事件后,官方调查也表明犯罪分子利用某社交网站和某品牌手机网络进行组织、宣传,使骚乱规模进一步扩大,而警察无法对此类通讯进行实时、有效的监控。《通讯数据法案》将改变这一窘境,使政府权力得以通过通讯网络监控预防恐怖袭击及有组织的恶性犯罪。
其次,《通讯数据法案》强调了监控的对象为通讯数据,而非通讯内容本身。这使通讯网络监控在维护公共安全的同时最大限度地保留了公众的隐私权及通讯自由。通讯数据指包括电子邮件、在线搜索、社交网站留言、即时通讯(如MSN Messenger)、VoIP(如Skype)记录以及手机、固定电话与电话留言记录等通讯活动的细节信息,而非通讯本身的实际内容。例如某甲向某乙发送电子邮件,受监控的通讯数据将包括双方的姓名、IP地址、收发时间,但并不包括电子邮件本身的具体内容。如果警察、情报机构及其他政府部门需要获取通讯的具体内容,如电子邮件、社交网站留言的内容等,则仍然需要通过法庭命令或搜查令等司法途径。
虽然《通讯数据法案》在平衡通讯网络监控与公众隐私权及通讯自由的矛盾中进行了积极的尝试,但是该法案仍有以下多个难题亟待解决。
首先是如何防止政府权力滥用的问题。在对草案进行解释时,相关部门保证:网络监控只针对可疑的恐怖分子或罪犯,普通民众将不会受到影响。但根据英国法律,在法庭定罪前,即使是恐怖分子也应属于“普通民众”。由政府判断普通民众是否属于“可疑的恐怖分子或罪犯”并进行调查,本身就已经涉嫌政府权力的滥用。
其次是如何防止公众隐私泄露的问题。根据《通讯数据法案》草案,以下四类主体无需经司法授权即可接触公众的通讯数据:一、警察部门；二、情报机构,包括负责国内安全事务的军情五处、负责国外安全事务的军情六处与负责电子侦听的政府通讯总部；三、重大有组织犯罪署；四、皇家海关及税务总署。尽管相关部门保证通讯网络监控将仅在必要时由高级长官授权下属实施,但是仍有公众担心由于有机会接触通讯数据的人员数量庞大且成分复杂,此类高度敏感的私人信息会被泄露,而《通讯数据法案》并未提供有效的救济手段。
此外,还有通讯网络监控的成本问题。目前通讯数据由各个网络服务提供者与电话公司分别存储,并不存在一个统一的数据库。根据计划,如果《通讯数据法案》获得议会通过,英国政府将斥资近20亿英镑建立一套数据库系统用于收集、处理、存储通讯数据。同时,根据《欧盟数据保留指令》关于时限的要求,《通讯数据法案》规定以上通讯数据的保留期限为12个月,这将产生极大的运营成本。
最后,通讯网络监控还将涉及国际通讯数据的问题。例如,根据现有草案,如果一位中国公民与英国公民进行电子邮件通讯,则该中国公民的通讯数据有可能成为被监控的对象；又比如两位英国公民通过架设在中国的服务器进行电子邮件通讯,则该中国服务器上的通讯数据也有可能成为被监控的对象。这些都会带来管辖权等国际法律纠纷,也将是英国立法者在《通讯数据法案》草案修改的过程中必须解决的问题。
综上所述,英国《通讯数据法案》草案对各国进行通讯网络监控工作有极高的借鉴价值。尤其是对公共安全这一立法目的的明确界定使得《通讯数据法案》与引起广泛争议的美国《禁止网络盗版法案》和《保护知识产权法案》有着本质的区别。目前《通讯数据法案》仍在立法过程中,相信英国立法者会不断完善该法案,使之能实现通讯网络监控与公众的隐私权及通讯自由之间的平衡。
