统一的信息 统一的政务
—《国家突发公共事件总体应急预案》发布后的政务平台探讨
北京亿美软通科技有限公司产品总监 黄建良 2006/01/23
1月8日，国务院发布《国家突发公共事件总体应急预案》，该预案标志着全国应急预案框架体系初步形成。时间就是生命。突发事件强调的是时间和效率。要建设统一的应急救援体系，首要的是信息资源的全方位畅通，原有的电子政务系统已经不能满足。统一政务怎样满足新要求？
突发公共事件要求政府各部门、各级政府相关部门以及企业能够得到及时的预警，获得快速的反应。传统的电子政务是基于日常业务的处理应用，难以适应突发事件的要求。为不断提高政府应急管理水平，国务院将成立一个统一的应急信息平台，快速实现相关信息和资源的共享。
如何规划设计基于统一消息基础上的统一信息平台或者电子政务系统，目前还处于探讨和摸索当中。有必要重新规划设计新的统一消息在国家统一信息平台体系的应用，更好地满足《国家突发公共事件总体应急预案》（以下简称《预案》）的业务需要。
融合各种消息
各个部门快速响应、协同工作，是国家统一信息平台成功的关键因素。统一消息是指将语音电话、语音信箱、短信（多媒体短信）、IP电话、传真和E-mail等业务集合在一起，用统一的平台来实现最终的语音和数据融合的一种技术。
如何通过统一消息这一新技术，满足政务内部沟通、协调，政务外部服务的业务需求将更加迫切。为便于理解，我们提出一个新的名词：统一政务。传统的电子政务是以互联网（含政务网）为基础的信息系统，随着电子政务在新的技术条件与社会环境中的进化和发展，统一政务将是电子政务的新发展方向。简单讲，统一政务就是基于统一消息的电子政务。
统一政务是指在传统的电子政务基础上，通过统一消息（电话、语音信箱、传真、短信、邮件等多媒体信息）进行数据传输并利用多媒体信息终端（电话、手机、电脑、PDA、移动终端等）进行数据处理的一种新的电子政务模式。统一政务的发展将大大提高政府的服务渠道和办公效率。
统一政务三原则
基于统一消息基础上的国家统一信息平台就是一种新形式的统一政务平台。在建设过程中需要注意几个原则:
- 体现快速、协同的原则。在《预案》中特别强调信息和资源的“快速反应、协同应对”，因此我们在建设统一信息平台时应该从这方面考虑，无论是电话、短信、语音信箱，还是IP电话、传真和E-mail等都要特别强调如何实现这一层面。
- 资源统一的原则。为避免把统一消息平台发送的消息当成垃圾信息，建议对外显示的发送方式相对统一。比如说，当前政府的对外便民热线为12345时，可以建议使用的短信特服号码为12345、信箱为12345.gov.cn，显示的传真号码为12345等诸如此类。
- 建立审核机制。国家统一信息平台对外发布的都是重要的国家或者地方的突发公共事件，信息一旦发布之后将在市民当中引起强烈的反应，因此，对于由谁发送、发送什么信息、什么时候发送等等就有必要制定一个完善的信息发布机制，确保信息的安全。
统一政务优于传统电子政务
在融合了统一消息之后，与传统的电子政务相比较，统一政务具备如下特征与优势：
- 统一政务将创造并提供更快捷、更高效的信息互动模式，它可以直接面向对象，信息的沟通突破了互联网和电话线的局限。
- 统一政务突破了单一的互联网模式，将传统的电子政务应用的疆界成倍地扩展。在国家将建设“和谐社会、以人为本”的大前提下，更好地体现了政务为民的服务原则。
- 统一政务开拓更大自由尺度的政务环境，任何人（Anyone）在任何地点（Anywhere）任何时间（Anytime）都可以通过任何方式（Anyway）实现政务的双向沟通，大大减少了目前电子政务对于互联网和地点的严重依赖性。
- 统一政务贴近政府办公人员和大众的沟通，实现更紧密的政民关系，使信息沟通的及时性和有效性与社会价值得以提升。
正是统一政务的技术领先性与市场适应性，使其创造出明显优于传统电子政务的竞争实力。更快捷的信息互动沟通、更高效的协同工作机制、更个性化的信息服务、更完善的信息安全机制将更好地服务于国家统一信息平台。
黄建良认为：统一政务适应了突发事件对电子政务的新要求。
国内实例
我国：用短信快速发布紧急事件
北京市的部分手机用户1月3日上午收到了北京市交通管理部门发布的一条短信：今晨，东三环京广桥东南角辅路污水管发生漏水事故，东三环京广桥朝阳路附近实行交通管制，请车辆绕行。谢谢广大市民的配合和支持。
事故发生在3日凌晨2时许。京广桥附近路面塌陷出一个宽5米左右、长20米左右的大坑。截至下午4时，仍有32条线路绕行。京城开车族们称赞这条短信发得好，让他们及早了解到了出行路况，避免走冤枉路。一位署名为何砝的网民在互联网上留言说：“虽然不是什么好事情，不过看到政府在使用新技术为民服务方面有所改进，还是感到欣慰的。”
信息产业部的统计显示，到去年１１月底，中国手机用户数量已超过３．８８亿户。随着手机用户数量的迅速增加，国内越来越多的地区已经开始重视手机在大范围传递紧急情况中的作用。
去年11月，江西的九江、瑞昌之间发生5.7级地震后，瑞昌市政府通过手机短信向市民发布地震信息，同时要求居民不在破损的房屋内居住。去年6月，甘肃移动气象站连续４次向平凉、庆阳等6市州30多万手机发布气象警报信息。根据这些信息，有关单位迅速启动“抢险救灾紧急预案”，全省在这场多年不遇的暴雨过程中未出现明显车辆损失和人员伤亡。
广州市去年底举行了一次特大危险化学品事故应急救援演习。市政府表示，发生液氯泄漏事故后，政府有关部门将通过防空警报、广播、手机短信等方式发出险情警报。
去年11月，由民政部和有关部门组成的调研组对甘肃省利用手机短信发布灾害天气警报信息进行了调研，准备在全国推广和健全手机短信预警预报机制。
民政部官员说，利用现有的信息发布方式，突发性灾害警报常常不能在第一时间传递到人，一定程度上贻误了指挥防灾减灾的最佳时机。手机短信解决了信息传递过程中“最后一公里”的难题。
专家们认为，应考虑建立全国统一的手机气象短信和其它公共预警信息发布系统，并健全预警机制。此外，政府在战略规划中应考虑在个人信息数据库录入手机号码这一问题。
他山之石
英国：从预警到救援的完整措施
如果英国境内出现暴雨、暴雪、大风雪和持续降雨、浓雾、大面积冰霜等天气情况，英国气象局都会启动预警机制。在预测到未来的恶劣天气后，该系统能够在短时间内分阶段地通过互联网、电台和电视台向英国１３个区域提供极端天气信息，其中分为早期预警、提前预警、快速预警、天气观测和汽车预警５种类型。
如果恶劣天气出现的概率还不足以发布早期预警和提前预警，气象局就可能发布天气预测。如果天气状况可能阻碍交通，气象局还会向交通管理部门、行人和车辆提供汽车预警。
英国政府应对具体灾害的一个主要原则是，灾害发生后一般由所在地方政府主要负责处理。伦敦早就建立起了“紧急规划长官”负责的紧急规划机构，平时负责地区危机预警、制定工作计划、举行应急训练。灾难发生后，负责人必须协调各方面的力量有效处理事务，并负责向相应的中央政府部门如卫生部、国防部寻求咨询或其他必要的支援。
灾难发生后，伦敦地方政府会根据情况与有关中央部门协作应战。例如，发生传染病时与卫生部合作；遇到严重的气象、污染等灾难时，与环境、食品和农业事务部合作；遇到重大交通事故时，与交通部合作。
在救援方面，伦敦消防和应急策划局是这个城市应对火灾、地震等各种灾害最重要的力量。伦敦消防和应急策划局在每个社区设立了消防站，其中有市政管理人员，有消防安全专家，也有社区建设人员，能够随时提供多方位的救援措施。各个消防站还与专业救火、救灾队员建立起了防灾教育体系。消防站几乎实现24小时值班，居民可以随时进入消防站，寻求帮助或者咨询。
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