短信息管理，并非难解的局_移动增值

短信息管理，并非难解的局

2004/08/06

　　对于短信息业务，业内一直有“无心插柳柳成荫”的说法，然而就是这枝不起眼的“柳条”，却爆发出惊人的成长速度。2000年底，中国移动推出“移动梦网”，短信息业务从此开始雪崩式增长，2001年全年达到159亿条，收入16亿元人民币。来自世界GSP协会的统计表明，2003年世界范围内手机短信总量为5100亿条，其中中国达到1700亿条，占全世界短信量的1／3。据有关部门统计，目前中国手机用户数已突破了3亿，平均每天有超过3亿条短信在用户的拇指之间传送。如今，随着手机短信与互联网的结合，短信除了聊天、问候外，还有订制新闻、收看天气预报、参与答题游戏等多项增值业务，而其所带动的市场被人们称为“拇指经济”。

　　把短信息认定为“拇指经济”，就意味着一条产业链的诞生。当一个蛋糕越做越大，就有越来越多的“饕餮”加入创造和分享的过程。但是“林子大了，什么鸟儿都有”这句古今流传的俗语再次在短信息业务上灵验。短信息经营者鱼龙混杂，经营手段不规范，引发各种服务问题，甚至一些不法分子把手机当作违法犯罪的工具，利用手机短信诈骗的案件层出不穷。在这样的背景下，今年4月份，信息产业部出台了《关于规范短信息服务有关问题的通知》。作为第一个关于短信息的规范性文件，能否解决短信息业务存在的诸多问题，让人寄予了很多期待。

规范短信息服务，任重而道远

　　此后，电信监管部门认真贯彻《通知》，移动运营企业加强对CP的约束，使得短信息服务质量迅速得到了改善。但是，从用户投诉和申诉的情况看，规范短信息服务仍然任重道远。信息产业部今年一季度电信服务质量通报表明，短信息服务问题依然是热点。下面看看一组数据：

　　某省某公司上半年短信息的投诉量和退订量走势

　　之所以统计退订量，是因为现有的退订有相当部分是用户被动订制而产生的退订，这一部分也应算入服务问题。由此可以看出，《通知》虽然使退订量在6月后首现下降，但并没总体改变投诉量的趋势。接着来看，投诉后的另一环———申诉。以下是该省电信用户申诉情况。

　　某省电信用户申诉受理中心上半年短信息的申诉走势

　　从以上曲线可以看出，3月份由于“3·15”的宣传，用户维权意识在提高，申诉量达到上半年的最高点。但在4月份《通知》发布后，用户申诉量仍在上升。就上半年投诉、退订、申诉量来看，《通知》还没扭转增长的趋势。造成这一现象的主要原因是，《通知》促使用户维权意识快速提高，用户更多地利用合理的方式维护自己的权益。趋势未迅速改变，意味着规范短信息服务仍然面临深层次问题，解决短信息存在的问题非一日之功，依然任重道远。

短信息，管理难点在哪里？

　　应该承认，《通知》的内容针对性明确，是站在切实维护用户权益立场上出台的，全行业认真贯彻《通知》各项规定，能够从根本上解决当前短信息服务中出现的众多问题。但是，在执行《通知》过程中，有些深层次问题是没法绕过的。

　　短信息业务的成功，可以称为电信产业链上的一个“现象”。研究这个“现象”，还必须从产业链入手，这也涉及到我们现行短信息的管理方法。在执行《通知》、规范短信息过程中，往往着眼于产业链上处于龙头地位的基础电信企业，加强基础电信企业监管，赋予基础电信企业更大的责任和义务，通过他们来约束信息服务经营者。《通知》显著体现了这一特征，其第一个要求就是要基础电信企业清理没有许可的信息服务经营者，第二个要求就是建立约束机制。特别是第二个要求，所谓双方约束实质上是个单方约束，即基础电信企业对信息服务业务经营者的约束。随着《通知》的执行，基础电信企业加大了对信息服务经营者的约束力度，加强追究信息服务经营者在服务上违约责任的力度，并开始建立自己的管理平台，使得短信息服务有了明显好转。但是，在看到用链条式管理带来成绩的同时，还必须注意到两个问题：

　　利益关联性使链条上的监管有所衰减链条形式的管理不仅带来了政府监管力度的衰减，更重要的是链条之间存在利益关联性，用链条式的管理不可能打破利益关联性带来的深层次阻碍。客观上讲，基础电信企业在规范短信息服务中认识到短信息服务引发的社会问题和责任往往由自身承担，自己从连带责任者成为了直接责任的承担者，由此对企业品牌和声誉造成巨大影响。

　　利益关联使得规范短信息服务进程中存在诸多问题，其中一个较明显的问题是基础电信企业对接入信息服务经营者许可把关不严。以某省通信管理局截至今年6月的数据为例，该省本地接入的CP总数为104家，有59家未取得该局许可或备案。在这59家中，不乏新浪和网易等“大腕”。同时，在中止接入服务上，基础电信企业因服务问题出现的中止接入基本没有，因收益上达不到结算标准退出的倒是存在，这种反差恰恰说明利益关联性必然使基础电信企业对信息服务业务经营者在规范短信息服务进程的某些领域保持暧昧态度。另一个问题体现在退订方面。《通知》要求电信企业提供客服中心代退订服务，虽然企业均已做到，但电信企业在接到用户投诉时，往往首先让用户发信息到相应代码，无形中让用户多走了一环。在代退订的宣传上电信企业并不积极，对于《通知》鼓励的一次全退订也没有足够的热情。这背后显然是经济利益的驱动。

社会广泛参与经营带来活力的同时带来隐患

　　如今，电话声讯台业务走向没落，短信息业务却取得巨大的成功。在短信息服务成为社会热点时，有人开始担心它会重蹈声讯台覆辙。但是，笔者认为，目前还不会。短信息生命蓬勃的动力一方面来源于无线通信载体的个人化特性，另一更重要的原因是它的发展采取了与声讯台发展完全不同的模式。可以说，声讯业务的没落一定程度上是基础电信企业力求大而全，力求无所不能、肥水不流外人田，从而割断产业链的结果；短信息的成功则在于产业链的社会延伸，让更多的社会力量、社会资本进入这个市场，给这个市场带来盎然生机。灵活，代表着经营方式的灵活，代表着资费的灵活，灵活正是生命力的体现。这种生命顺应了信息化潮流。

　　短信息的社会参与在带来信息服务业务飞速发展的同时也带来了初期的无序性。各种经营者在经营方式、经营理念、经营规划、经营期望和目标方面参差不齐，不可避免地会出现一些不规范的动作，致使侵害消费者权益的行为屡有发生。

　　一下子涌入这么多信息服务经营者，必然引发信息市场的激烈竞争。如果说电信市场面临的是“价格战”，那么信息市场面临的就是“内容战”。毕竟，独一无二的特性信息是稀缺资源，如121天气预报、交通违章记录等等，这些信息少之又少，绝大多数信息服务经营者必须为信息内容开发而打拼。可是，除了腾讯等少数知名信息服务经营者外，绝大多数企业资金实力有限、开发能力不足，直接导致信息内容的雷同，大多集中在聊天、娱乐等内容上。“内容战”竞争的结果直接影响企业的生存能力。目前，国家鼓励增值业务发展和民营资本进入，客观造成短信息服务市场只进不出，可以想见，市场竞争只会加剧，“内容战”只会愈演愈烈。有的企业可能规避甚至无视法律法规，采取违规的经营手段，开发违法违规的信息内容。如今，互联网上以灰色黄色信息吸引手机注册、没有任何资费介绍的帖子司空见惯；打开电视，信息业务的宣传依然不规范；收听电台广播，无法得知退订的方式……这些现象说明仍然有不少信息服务经营者在歧路上行进。

　　当然，短信息管理中的难点并不全是链条式管理方式带来的。比如，利用手机短信诈骗犯罪、危害国家安全等问题，则是在国家法律层面上；另外，短信对语言文化的冲击，比如挪威校园因短信流行影响正统语言而禁用短信，这又属于文化层面。笔者在这里主要是讨论短信息管理层面上的难点。

多管齐下，解决短信息管理难题

　　短信息业务高速发展，某种程度上是互联网与通信网结合的产物，互联网在促进信息服务业务发展的同时，带来了互联网自身特有的诸多问题，也造成了管理上的难点。《通知》的发布，能有效规范短信息服务，但不能解决所有问题。要规范短信息服务，我们可以从以下几个方面着手：

一手抓管理，一手促发展，引导短信业务积极健康发展

　　目前，短信息业务均遵循了鼓励发展的原则，在管制上采取降低门槛、鼓励进入的策略。从实际效果看，近两年进入增值电信业务领域的企业数量增长较快，而且多为民营资本，增强了增值电信市场的活跃程度，呈现出较好的发展势头。这与国家关于优化投资环境、搞活民营经济、吸引投资的政策精神是一致的。

　　但是以民营资本为代表的社会资本的进入，其资本活跃的特性也使得其管理有别于传统的电信管理，如何避免“唯利是图”、“赚一笔就走”、“打一枪换一个地方”等，如何防止可能危害用户利益现象的发生，如何监管好增值电信业务市场的服务质量，是监管部门必须关注的问题。其中更大的难度在于，不可能再用习惯的基础电信业务管理方法去监管增值电信业务。

　　短信息业务发展到现在，市场退出或清退机制应当提上日程，只有建立有进有出的、在政府监管下的有序退出机制，才能提高服务质量，引导短信息业务健康、持续发展。

着眼产业链，充分发挥约束机制

　　市场经济体制之下，政府不可能解决所有问题，从经济规律出发，发挥和完善产业链的约束机制，能够最有效地促进对基础电信有先天寄生性的增值业务市场服务质量的提高，也能有效地控制和促进增值业务市场的健康有序发展。

　　要规范短信息业务服务质量，重点是要抓好产业链中的“龙头”——基础电信企业。加强对基础电信企业的监管，能够推进基础电信企业完善与其合作者之间的约束机制，能够促进短信息业务服务质量的快速提高。

紧紧依靠用户，发挥社会监督作用

　　《广州日报》5月份委托广东现代国际市场研究有限公司在广州市的调查显示，超过八成消费者还没有听说过《通知》。由于基础电信企业与增值电信经营者有经济的纽带关系，靠企业间的约束机制不可能完全解决所有问题，而电信监管部门人力物力有限。因此，必须发挥第三方监督力量——社会监督，尤其是用户的监督才是不良短信息服务的“终结者”。只有让用户知道在短信息服务中的各项权益，才能从根本上发挥用户的监督作用，进而反馈到社会，发挥社会监督作用。比如，用户如果知道“首问负责”，可能会更多地选择由电信企业客服中心退订而不是直接面对CP，这有利于退订服务的迅速到位。

　　与此同时，政府坚决支持用户维护合法权益也是发挥用户权益的重要保障，对于企业未履行服务程序的行为，政府应坚决支持用户维护自己权益。

鼓励内容开发，丰富业务内涵，关注信息安全和知识产权

　　目前短信服务商主要集中在两类业务的开发上：一是聊天、游戏；二是新闻、天气预报等。信息内容开发能力不足，缺乏特色和活力，大量内容雷同，是当前短信息内容开发中普遍存在的问题。“内容战”会促使短信息业务竞争加剧，在市场竞争的压力下有可能促使个别经营者采取不正规手段，直接影响短信息的服务质量，也会促使经营者在内容上剑走偏锋，走灰色、黄色路线。因此，我们一方面要鼓励内容开发，另一方面在信息安全和知识产权上也要给予足够的关注。

分清责任，把握好短信息犯罪问题中的管理定位

　　当前，短信息领域出现的热点应该是两个层面：一个是服务层面，另一个则是利用短信息违法犯罪。前者是行业主管部门的责任，也是信部电犤2004犦136号文件所规范的对象；后者则涉及公安、安全、宣传等部门，电信监管部门和企业承担技术支撑和协助的责任，避免电信企业在短信息案件中承担无限责任。

加强自律，发挥中介组织作用

　　推进短信息业务健康发展，还得发挥行业自律作用，促进经营者自我约束，树立长远发展目标，树立服务制胜、内容开发制胜的观念。发挥各方面的作用，方能促进短信息业务的健康发展。

　　总之，电信监管部门只要遵循“政府监管、企业自律、社会监督”的原则，始终把用户利益放在首位，短信息服务上存在的问题并非是一个难解的局。

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