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国外IPTV业务管制走出灰色地带

2007/05/16

　　自1999年英国Video Networks公司推出IPTV业务以来，国外的许多电信运营商相继进入IPTV市场，IPTV业务方兴未艾。

　　IP技术的产生和发展带来了管制上的新挑战。目前,世界各国对IPTV的管制态度不尽相同。在一些已经成立了融合管制机构或者电信和有线电视允许互相渗透的国家，对IPTV的态度相对缓和，并已经开始了IPTV管制方面的研究，如美国和欧盟国家；而在那些电信和有线电视管制机构分立的国家，由于利益的对立，对于IPTV的管制还处于灰色地带，如亚太地区的一些国家和地区。在这些国家或地区，电信和广播电视的管制是在两个监管实体下进行的，缺乏一个有效的支持电信和广播电视业务融合的管制框架。电信和广播电视的分而治之，造成业务提供者获得管制许可的程序复杂而繁琐，如韩国的KT和Hanaro正在努力游说管制部门，以获得电视/宽带广播的许可证。同时，IPTV为电信和广电两个利益团体之间带来了潜在的利益冲突。在这种管制形态和竞争态势下，IPTV成为管制的难点，对IPTV是否实施有效管制也成为IPTV发展的障碍。

　　IPTV的市场准入

　　IPTV的市场准入包括两方面的问题：一是国家管制机构允许经营IPTV市场主体的范围；二是这些被允许的市场主体从事IPTV业务门槛的高低。

　　第一个问题涉及的主要是，国家是否允许传统的电信公司从事IPTV业务。根据各国电信市场的实际情况，在那些电信市场比较发达的国家，一般都实行全业务经营，不但允许有线电视运营商提供语音服务，也允许电信公司提供电视业务。英国是欧盟国家中较早开始电信运营商和有线电视公司之间全业务竞争的国家。1992年，英国修订了有线广播电视法案，允许有线电视公司兼营电话业务，而对电信运营商提供有线电视业务的许可证最初只是特许发放，限制传统电信运营商——英国电信（BT）向大众提供广播业务。但是，这项限制性规定并没有考虑应用到通过互联网传送的广播业务上。1997年，英国又作出决定，逐步取消对公众电信运营商经营广播电视业务的限制。目前，英国基本实现了有线电视与电信业务的对称开放。

　　美国于1996年颁布的《电信法》允许传统电信运营商（ILEC）进入视频市场，政策制定者希望ILEC能够进入视频传送市场，有线电视运营商能够进入本地电话市场。前FCC主席曾表示：“政府不是阻碍IPTV部署的因素”，FCC的政策是鼓励高速互联网接入的发展，允许通过不同的传送平台提供电视业务。

　　第二个问题主要针对许可证，即传统的电信公司需要取得哪些许可证才可以从事IPTV业务。许可证之所以重要，是因为其本身就可以成为市场准入的壁垒。拿美国的情况来说，根据美国的法律，经营有线电视业务的公司必须拥有本地的特许权，并需要为此付费。因此，对于新开展电视业务的RBOC（经营传统电话业务的地方贝尔运营公司）来说，在提供IPTV业务之前，必须取得地方政府的“特别许可”。而美国有数千家特许主体，每个主体都有自己的申请流程、规则和费用。RBOC如果要获得每一个本地许可，则需要花费数年的时间和高额的费用。因此，单纯为获得所需要的特许权，就足以使电话公司开展电视业务的速度慢下来。因此，许可证是各国电信公司进入IPTV市场的最大障碍。

　　笔者认为，许可证问题的实质涉及对IPTV业务性质的认定问题，即IPTV究竟属于信息服务还是电视服务。根据其归属的业务种类不同，开展IPTV业务所需要获得的许可证也就不同。如果归于信息服务，则电信公司大多已经获得了信息服务的许可证。即使未获得，那么申请获得的手续也不麻烦。而如果将其划入电视服务的话，电信公司则需要重新申请获得开展电视业务的许可证。在那些管制机构分立的国家，出于部门利益的考虑，电信公司并不能很容易地获得电视业务许可证。如同上文所提到的美国电信运营商所遇到的困境一样，许可证明显阻碍了电信运营商和有线电视提供商展开平等竞争。

　　针对IPTV性质的归属问题，美国进行了激烈的讨论：“电信公司在运营IPTV前，是否应取得电视许可权？”“IPTV应该是电视业务还是数据业务？”对此，电信和有线电视两大阵营各执一词。就此问题，FCC主席表示，“FCC的政策应该方便有线电视公司以外的竞争者（电信运营商）进入视像业，不应在‘本地特许’方面出现障碍。”这可谓是对IPTV管制争议具有倾向性的态度。

　　IPTV业务催生新的管制机构

　　2003年，英国推出了新的《通信法》，其主要内容是成立融合的管制机构——Ofcom。Ofcom代替了英国原来的5个电信管理机构（Oftel、独立电视委员会、无线局、无线通信agency和广播标准委员会），这个超管制机构设置的目的是使通信领域的相关政策更加明确和一致。2003年颁布的《通信法》规定了Ofcom在电子通信网络、服务和广播领域的职责和权力，并对5个欧盟通信指令中的4个作出具体实施规定。法国等一批欧盟国家在ICT产业有三大监管机构：无线电频谱分配机构、电信监管机构、广播电视监管机构。为了让所有的网络都能运行融合的业务、技术，欧盟几年前就已经通过新的管制框架，20多个欧盟成员国正在积极酝酿成立新的融合监管机构。

　　各国对IPTV业务内容的管制

　　笔者认为，IPTV内容管制的实质问题是国家对基于IP传送的内容是否进行管制。对此，各国在这一问题上表现出不同的态度：

　　新加坡是全世界互联网普及率最高的国家。在互联网管制方面，新加坡通过了《网络管理办法》、《网络行为准则》和《网络内容指导原则》，明确网络活动必须依照该规定，若通过网络传递下列内容者，将对网络业者予以处罚：①危害公共安全与国防（如危言耸听、破坏政府威信、误导公众与反对政府言论）；②破坏种族及宗教和谐（如引起种族仇恨、宗教狂热等）；③违反公共道德（如色情、猥亵、暴力、恐怖、裸体、性、同性恋等）。

　　德国是全球第一个制定网络成文法的国家。政府于1997年颁布《信息与通讯服务法》（又称多元媒体法），用来解决经由网络传输的违法内容，包含猥亵、色情、恶意言论、谣言、反犹太人等宣扬种族主义的言论，还严格规范了有关纳粹的言论思想与图片等相关信息。此法规定：“内容服务者”需要就其服务内容的合法性负责；“服务提供者”在明知其内容不合法，且可以以技术阻止其内容进入的情况下方需负责；至于“接入服务提供者”则是提供接入服务的运营商，其业务范围与网络内容并无直接关系，无须对网络内容负责。

　　美国于1996年通过《适当通讯法》，其中规定，在未满十八岁未成年者可以接触到的电信装置或交互式的计算机服务上，制作、装设、教唆、传播或容许任何传播具有猥亵、低俗不雅的内容（包含言论、询问、建议、影像等），或展示任何“当代社会标准”判断下，明显令人不悦的方式描写性交活动或器官者，将被视为犯罪，违者将处以两万五千美元以下罚金，二年以下徒刑，或两者并罚。但是，此法被联邦最高法院于1997年6月以“违反成年人的言论自由基本权利”为由，判决该法违宪。

　　美国于1998年10月通过的《网络免税法案》中规定，商业成人网站经营者若提供给未满18岁者浏览缺乏严肃文学、艺术、政治、科学价值的裸体与性行为影像及文字内容时，不得享有网络免税之优惠。而此法立即受到相关部门的质疑，宾州地方法院于该法实施的同一天便发出禁止令，禁止司法部依据该法执行和起诉。

　　美国在相关立法失败后，就转入了行业自律以及运用技术手段，对部分网络内容做劝导与管理，并呼吁家长、电信行业、学校、图书馆及政府相关部门一起合作，更加注重对儿童身心健康的保护，使其免受有害信息的侵害。

　　加拿大对互联网内容的管理采取“自我规制”的手段，即通过国家的正式授权，由行业自行对网络内容进行管制。

　　“自我规制”的含义是：通过私人自治、市场主导，能够形成互联网信息服务应遵循的游戏规则，并有助于国家正式立法，提高政府管制效率。加拿大的“自我规制”实践，旨在增强互联网运行的确定性和互联网经济的效率，其根本价值取向在于保持和促进互联网上“言说的自由”或“表达自由”，以及信息的自由流动，并形成对有争议的和攻击性网络信息的纠纷解决机制。

　　正是在“自我规制”思想的指导下，加拿大已经成为世界上最发达的“互联网国家”。2000年初，加拿大34%的家庭、61%的中小企业和所有的公立学校、图书馆都已经连通互联网。加拿大将网络信息分为非法信息和攻击性信息两类。非法性信息的认定标准是以加拿大现行法律为依据，而攻击性信息则是指那些尽管没有违反加拿大现行法律，但是为公众的、社会的、文化的行为准则所不认可，如面向未成年人的烟酒广告、暴力内容，以及其他种种“反社会”的行为，对攻击性信息的界定和规制都有赖于公众的选择和行业组织的自律。

　　同时，加拿大还加强了对公众互联网知识的教育。加拿大先后制定了若干自律性的道德规范，如互联网服务商协会 (CAIP)就规定：“CAIP成员不应有意提供非法信息的服务”，并且“和法律执行部门保持合作”，如加拿大标准化协会的《个人信息保护示范法》和《电子商务中的消费者保护原则》。同时，加拿大政府还颁布了《自律性规范指南的发展和应用》。在所有这些过程中，加拿大政府并非无事可做，而是依然扮演着政策的倡导者和制定者的角色，并保障“自我规制”实践的公平运作，并特别注重对消费者、公众和中小企业权益的保护，必要时还提供资金上的支持以及国际间的合作。

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