新经济时代，垃圾短信如何规制？_移动增值

新经济时代，垃圾短信如何规制？

2007/09/26

　　新经济与信息技术紧密相连，随着信息技术的飞速发展，其在我国经济中的作用日益凸现。虽然学界对新经济的内涵没有达成共识，但都普遍认为新经济的核心内容是网络经济，是基于网络技术发展的、以多媒体信息为特征而形成的一种新经济潮流和形态，是信息化社会最集中、最概括的体现。以信息技术、计算机软件、通信和网络为依托，以知识要素为驱动力的新经济，引发了我们的学习、工作和生活方式各个方面的全新革命。在改变传统社会的生产方式和市场运行规则的同时，也改变着人们的思维方式、价值观，促生了新的生产、经营方式，需要新的制度支持。在网络空间中，媒介交往取代了面对面交往，人们对抽象规范的接受和遵循变得更为困难，人与人之间的交往规则需要逐步建立。因为网络交往中我们面对的不再是一个个活生生的人，而是一行行文字或一张张图片，人与人之间的交往成为非身份化的交往，人更易于以面具出现，交往中对于人也是以工具化的态度，成为真正的“陌生人社会”。正是这样一个自由开放的虚拟空间，为垃圾短信的产生创造了客观条件。

垃圾短信现状分析

　　随着移动通信业务的快速发展、手机用户的迅猛增加、短信业务空间的扩展, 使手机成为继网络之后的“第五媒体”。手机短信具有方便自由、覆盖面广、迅速便捷、经济实用等优点，以其“短、快、新、奇”的模式迎合了大众的口味，特别是深得年轻人的青睐。信息产业部的统计表明，2006年，中国的手机短信发送量接近4300亿条，比上年增长41%。以最低每条短信0.1元计算，我国短信行业的市场收入已超过了400亿元，成为名副其实的“拇指经济”。

　　任何事物都是双刃剑，短信在为我们带来极大便利的同时，也给我们的生活带来了一些负面影响。我们在享受拇指间便捷的同时，不得不随时面对垃圾短信的骚扰。由中国互联网协会反垃圾邮件中心承担的2006年第一次手机短信信息状况调查显示，约42.72%的用户每周收到的垃圾短信数量集中在5条以内，34.95%的用户每周收到5～10条垃圾短信，14.19%的用户每周收到10～20条垃圾短信，6.25%的用户每周收到多达40条以上的垃圾短信。手机用户平均每周收到8.29条垃圾短信，以商品广告、服务类短信居多。垃圾短信无处不在，已经成为社会关注的焦点，频频成为广大用户口诛笔伐的靶子，成为电信的“顽疾”，各界纷纷呼吁有关部门加强对垃圾短信的治理。

　　垃圾短信性质不同，规制各异，法律的规制极其必要。不同类型的垃圾短信都具有其不同的违法性，一是涉嫌诈骗犯罪，发布法律明确禁止的短信，违反了《刑法》、《电信条例》等法律法规；二是一般违法的强迫消费型短信和骚扰型短信，违反了《消费者权益保护法》、《民法通则》等相关法律；三是违反社会公德的短信，这类短信并没有违反法律规定，只是违背了社会公共道德和善良风俗，如封建迷信、赌博、指导牌技、恐怖内容等方面的信息；四是未经接受者同意发布的具有广告性质的短信，则有可能违反了《广告法》等法律，如销售房屋、二手车、特价机票、旅游等真假难辨的商业广告短信。

　　虽然垃圾短信发送者承担的法律责任，根据短信内容和违反法律的不同而不同，但它作为新经济时代互联信息技术的产物，法律规制视角的欠缺，使得对其治理成为隔靴搔痒。

垃圾短信三大规制措施

完善立法

　　我国应积极借鉴域外先进立法经验，来规制已成社会公害的垃圾短信。首先，制订和修改相关法律法规。法律应明确界定垃圾短信的范围，赋予运营商监看短信息内容的权力，划定监管尺度，为运营商检查与拦截垃圾短信提供法律依据。如美国1986年修订通过的《联邦电子通讯隐私权法案》禁止任何人未经授权，非法进入电子资料存储系统，系统的服务商虽可以监看储存的邮件信息，但不可泄漏其内容。我国正在制订的《电信法》，可以专门设立有关网络和信息安全管理的章节，对信息安全问题作出法律规定，明确SP、电信运营商及短信息使用者在信息安全方面的责任和义务。短信息的传递依托的是电信网络，短信息业务属于增值电信业务范畴。对于短信息的管制，应当尽可能通过企业的行为来解决，即主要由运营商进行监管，这样既符合市场监管便利经济原则，也有法律依据。同时，要求垃圾短信的发送者必须注明名称、联系电话等相关信息，规定广告的发送时间，且发送广告时要表明“广告”字样；商家要为用户提供一个易用方便、费用低的退出程序，用户申请退订短信的要求必须在合理的时间范围内处理，对违者进行惩治。如香港特区政府新通过的《非应邀电子讯息条例》，滥发信息行为面临的最高处罚为罚款100万港元及监禁5年。其次，加强对个人信息的保护。我国从2003年开始起草的《个人信息保护法》专家建议稿，目前已经完成。个人信息屡受侵害的状况有望得以改变。根据这一专家建议稿，个人的手机号码、家庭住址、医药档案、职业情况等，都被列入法律的保护范围。如欧盟制定了“保护私人信息数据”行为规则，统一依法治理垃圾信息。

实行手机实名制

　　手机实名制是管制垃圾短信的基础，将会成为垃圾短信治理的关键，要改变我国目前许多手机号码入网无身份登记的做法，实行手机号码入网实名登记制度。比如在美国，手机用户入网与电信公司签合同时都要填社会安全号，执法部门只要把垃圾短信发送者的号码输入计算机，就能看到详细个人资料，很容易追查到垃圾短信的源头，对发送者进行惩罚。在韩国，严格采取一机一号、机号一体的手机号码入网登记制。用户购买手机时必须出示身份证件，其身份证号码、住址等相关信息将被输入电信运营商的数据库。当出现垃圾短信等违法行为时，可以根据购买手机时顾客留下的有关信息追究其法律责任。垃圾短信的制造者要想逃避责任，并非易事。手机实名制可以从源头上加强对发送短信者的管理，能够在很大程度上将用户与手机号一一对应起来，当发生短消息侵权或违法犯罪行为时,运营商能够通过技术手段及追踪来确定短信发送者的身份，执法机关能及时追究侵权者的法律责任，但手机实名制的实施会遇到各方面的问题，其中主要的困难在于运营商方面。到2006年底，我国手机用户数超过4.6亿，预付费用户超过一半，推行实名制的老用户基数太大，运营商的服务成本与信誉风险都在增大，其人力、物力、财力与对渠道的监管能力都将面临一场严峻的考验，尤其是运营商业务暂时遭遇低谷是不可避免的，但却是运营商为长期业务发展所必须付出的代价，也是必须承担的社会责任。

强化企业社会责任

　　企业在创造物质财富的同时，要更好地承担起应有的社会责任，充分考虑相关利益人的利益。运营商作为网络世界的缔造者和秩序的维护者，地位特殊而关键，如果能够强有力地发挥其在产业链中的核心力量，就能够对市场产生巨大的影响。治理垃圾短信不仅需要立法，还需要运营商在技术层面的支持，积极采用新设备、新技术监控和拦截垃圾短信。运营商要实现对垃圾短信的有效监控和拦截，需升级改造原有的短信中心系统，增加对垃圾短信监控和拦截功能，并且应向省级公安机关和通信管理机关报告或审批，使这项权力公共化。同时，运营商应加强监管、引导规范SP。运营商与SP互惠互利，如果SP市场的健康发展没有保障，运营商的收益、业务发展以及企业形象都会受到影响，同时也不利于整个产业链的成长。不管是从商业模式、服务的多样性，还是从内容的规范性来看，我国整个移动增值服务市场都还处于发展初期，运营商的监管机制还很不成熟。对运营商来说，需要时间摸索优化商业模式、加快改进监管机制的办法，实现市场创新和规范的目的，以便尽快建立一个有效甄别、鼓励创新的健康环境。手机制造商应积极完善手机短信的接收系统，让用户有更多的选择。如韩国改进并完善了手机功能，在所有手机上设置了短信拒收菜单，具有一种对短信“选择退出”功能，用户可以直接在手机上操作屏蔽不愿接收的发送者号码，用户对不感兴趣的短信可以采取退出方式。

　　在信息爆炸的时代，垃圾短信的治理，是一项综合的系统工程。要消除垃圾短信，必须依靠相关立法、运营商引进新技术和新设备、用户认识提高的互动结合。在国家相关部门的支持下，以短信服务的立法为依据，以实行手机实名制为基础，运营商因地制宜、适时而变，改进技术、引入设备，不断完善自身对垃圾短信的监管；同时，广大用户应该对垃圾短信提高警惕，增强法制意识。相信通过社会各方的努力，防治措施必然逐渐走向完善，垃圾短信将会退出我们的手机，还手机短信一个清洁的环境，为和谐社会的构建作出贡献。

（本文作者单位为兰州大学法学院、中国移动甘肃公司）

中国信息产业网(www.cnii.com.cn)