三网难以真正融合电信广电体制分立为矛盾根源_融合通信_电信

三网难以真正融合电信广电体制分立为矛盾根源

2010/06/21

　　随着三网融合，电信、广电的业务交叉融合将成大势所趋，两大行业的资源因此需要重新分配，产业链也会因市场争夺而出现利益冲突

　　三网融合艰难迈过第一道槛。

　　6月6日，在国务院副总理张德江主持召开的国家三网融合协调小组会议上，工信部与广电总局就《三网融合试点方案》（下称《方案》）达成一致，相关的城市申报及试点工作将随后展开。

　　至此，自2010年1月国务院常务会议明确推动三网融合以来，两部委的首轮博弈告一段落。在此期间，双方提出的试点方案已一再推迟，数易其稿。

　　分析人士认为，三网融合迈出第一步，但试点方案停留在绕开制度就事论事的层面。如不能解决电信与广电管理体制分立矛盾根源，三网难以真正融合。

　　在国家三网融合协调小组会议上工信部与广电总局就《三网融合试点方案》（下称《方案》）达成一致后，多位业内专家表示，虽然暂时达成一致，但两部委对该方案其实都不满意。

　　“能这么快定下来，只是因为国家推动，所以暂时相互让步，矛盾并没有真正解决。”

　　“电信与广电两大系统间积怨已久，试点方案还停留在绕开制度矛盾就事论事，出现一个问题解决一个问题。”

　　“如不调整体制，三网融合将走不出困境的迷局。”有专家如是说。

　　卡“喉”战

　　6月8日，上海电视节开幕现场，身着黑白条纹T恤亮相的广电总局科技司司长王效杰甫一登场，就引来闪光灯频频。谈到三网融合时，王效杰屡屡微笑，场下则时有掌声响起。

　　“方案这几天就会颁布。”王效杰说。

　　这是两部委官员首次在公开场合确认，三网融合试点方案获得通过。

　　在外界看来，广电系堪称融合方案博弈的最大赢家。据王效杰透露，试点方案已明确广电播出机构负责IPTV（网络电视）、手机电视集成播控平台建设和运营管理，包括节目的统一集成和播出监控，EPG（电子节目菜单）、用户端、计费、版权等管理，电信运营商负责传输和分发服务。其中，在用户端和计费方面，广电可以和电信合作开展。

　　“这意味着，工信部争取IPTV集成播控权的努力宣告失败。”业内人士表示。

　　不过，也有电信业人士表示，在失意集成播控权同时，工信部保住了IDC（数据中心）和宽带业务出口权，这更具战略意义。

　　“运营商仍然卡住了广电进入宽带的咽喉。”有互联网人士认为，绝大部分互联网资源都存储在中国电信和联通的IDC中，宽带出口资源也集中于三大运营商，这都是广电的短板所在。如不能取得突破，未来无论是网间结算还是用户业务体验，广电都将受制于人。

　　消息人士说，在前期的谈判中，这也是广电发力争夺的另一焦点，但直到最终方案，广电依然未能如愿。

　　“双方各有得失，这是目前大家都能接受的结果。”一位知情人士称，谈判中，广电担心电信拿到IPTV，进而颠覆有线电视业务根本，所以在工信部占据上风时，屡以“媒体内容安全”理由，坚守播控权限。而电信系统更在意将广电封堵于宽带门外，且媒体播控过于敏感，一开始就知道“拿不下来”。之所以一直坚持，目的在于将其作为与广电谈判的砝码，换取广电在宽带业务上的妥协。

　　闪电过堂

　　“事实上，双方都更希望拖时间。”专家透露，广电寄希望于先完成内部整合，建立一张NGB（下一代广播电视网）大网，再以“第四运营商”的身份进军电信业务腹地，电信也希望拖延广电向宽带渗透的速度。

　　一位部委内部人士透露，两部委间关于三网融合的谈判早已进行，过去12年中，各种讨论和交流会议一直没有中断，“都已经习惯了相互的扯皮和推诿。”

　　2010年1月3日，温家宝总理主持的国务院常务会议明确了推进三网融合的阶段性目标。据业内人士透露，这一目标方案的制定，前后曾经历逾10次易稿才最终完成。

　　而《方案》的谈判，一开始也是以同样的节奏原地踏步。按照计划，试点方案计划于4月完成，但直到4月2日，双方才正式提交《方案》第一稿，并因分歧过大，被国务院三网融合领导协调小组责令重写。

　　阅读过该稿的人士透露，即使经过前期协商，在18页的文件中仍有28处分歧，双方互谋对方的命脉资源，电信要求掌控IPTV，广电则试图争夺IP电话的号段分配、IDC及宽带出口资源。

　　4月26日，条件略有缓和但分歧依旧的《方案》第二稿被再次驳回。

　　这样的进度甚至令两部委高官都始料不及。3月22日，国家广电总局副局长张海涛在公开场合表示，广电总局和工信部预计5月批准《方案》，5月24日，工信部部长李毅中也在公开场合表示，《方案》将于当月出台。然而，5月28日《方案》第三稿依然被无情打回。

　　当时，业内人士普遍认为，《方案》的出台时间可能因博弈而无限期推迟。

　　“问题最终引来中央高层重视。”消息灵通人士透露，5月底，在国务院的督促下，两部委开始相互退让。

　　此后10天，《方案》三易其稿，最终在6月6日，以第六稿达成最后的一致。另据消息人士透露，6月7日，工信部将文件下发到三大运营商，次日，更在内部会议上指示不要再对内容播控权等问题进行“纠缠”。

　　“《方案》里的退让都很勉强。”业内专家分析说，双方都是“在紧迫时间内糊稀泥”，一旦互相进入对方市场，争夺仍难以回避。

　　“这意味着，在国家的推动力稍减之后，矛盾还可能会重新爆发出来。”该专家认为，“现在大家还只是在《方案》基础上，走一步算一步。”

　　10年积怨

　　《方案》的胶着，只是广电与电信10余年来积怨的微小缩影，这早已是业界共识。

　　双方的矛盾始于上世纪末，互联网兴起之初，电信着手将用户由窄带拨号升级至宽带，广电也开始铺设自己的骨干网，有意趁势拓展宽带市场。
　　在多年后看来，当年正是中国三网融合路径上，最为关键的节点。在美国，广电厂商正是借助同样的机遇，进入并最终主导了宽带市场。

　　当时，两部门之间的争夺迅速扩大。“从1997年到1998年，广电和电信到处都在‘武斗’和‘流血’。”一位业内人士回忆说。

　　1998年6月13日，湖南临湘市电信局一位副局长率人手持大刀、火枪、铁棒冲入当地广电会议室，冲突中有两人分别身中7颗和6颗铁砂，4人受伤严重。此事轰动全国，被称为“临湘事件”。

　　“临湘事件”并非特例。当时仅在湖南，就有长沙、株洲、浏阳、临湘、湘潭、湘乡、邵阳、洞口、衡阳、怀化等40多个县市出现流血冲突。电信和广电系统互剪电缆、毁坏设备乃至数十人规模的斗殴等恶性事件发生。短短数月间，人员伤亡已超过100人。

　　最终，国务院于1999年发布82号文件，明令禁止两大行业相互渗透，要求广电与电信“互不进入”，广电进军宽带的梦想由此被扼杀于襁褓之中。

　　此后12年，通信与广电两大产业技术不断交融，IPTV、手机电视等多个领域不断出现交叉，但双方矛盾依然存在，甚至愈演愈烈，无论管理、牌照、标准或是产业化，都各行其是，互不买账。以至于前信产部部长吴基传曾在公开场合喟叹部门利益和行政壁垒其患之烈。

　　期间，三网融合自1998年提出，此后，连续被列入国家“九五”、“十五”、“十一五”计划乃至电子信息产业振兴规划，却始终无法真正落实。

　　直到2009年5月19日，国务院批转发改委通知提出，要求实现广电和电信企业双向进入，推动三网融合取得实质进展，广电与电信才重新走向融合。2010年1月，国务院进一步明确了三网融合时间表，要求2010年至2012年重点开展广电和电信业务双向进入试点；2013年至2015年，总结推广试点经验，全面实现三网融合发展。

　　两“虎”相争

　　广电总局科技司司长王效杰透露，6月18日之前，三网融合协调小组将组织各地申报工作，并力争在25日左右确定名单批准开展试点。

　　业内人士猜测，已列入广电总局NGB示范区一期，且模式受到肯定的杭州、上海、江苏、北京、广州、深圳、大连、海口8个城市，或将成为三网融合首批试点城市的筛选范围。

　　“国家出台三网融合新政，旨在新的社会、经济形势下，寻求政府管制与市场经济之间的平衡。”投资机构人士表示，根据初步估算，通过三网融合，未来3年内可带动投资和消费7000亿元左右，并解决大量就业问题。

　　问题在于，这一出发点与两部门之间的利益争夺并不完全相符。

　　“只有一个市场，只有那么多用户，你要增长我就得下滑。”一位业内人士说，在通信行业日趋饱和，运营商市场压力逐年增大的形势下，一旦两个行业相互碰撞，自我保护性质的竞争将不可避免，而且这样的矛盾大多是爆发于基层，难以事前防控。

　　该人士认为，如不加以注意，1998年的冲突局面不是不可能重演。

　　“两部委现在的注意力仍集中在利益争夺，而不是防患未然。”一位专家举例说，从现有的经验来看，三网融合较成功的城市，一般都是广电或电信一方较强，一方较弱，从而形成业务互补，进而催生合作。但在《方案》中，双方为了保护自有体系利益，对试点城市的要求都是当地电信运营商和广电企业都具备较强的实力，“这样的试点难以形成合作，更多的情况是两‘虎’相争，即使表面合作，底下也会斗争频繁。”

　　一个微妙的细节，在4月2日的《方案》第一稿中，广电提出试点地区有线电视接入网实现30M下行带宽，电信提出城市地区8M、农村地区2M的下行带宽。

　　然而，短短6天之后，工信部联合六部委于4月8日发布105号文，提出要在3年内投资1500亿元新增5000万宽带用户，到2011年城市用户接入能力要求平均达到8M。

　　于是，在《方案》第二稿中，试点城市的带宽要求摇身一变，成为广电提出的宽带下行100M，电信提出的100M入户。

　　“这意味着，两部门为了争夺主动权，开始在带宽数据上‘放卫星’。”业内专家分析说，这将导致网络改造过程中的成本大幅增加，甚至令目标根本无法完成。

　　根据广电总局此前提出的NGB建设规划，计划通过长达10年的建设，实现不低于30M的城市带宽。“105号文要求2011年就完成全国光纤宽带建设，除了为IPTV蓄势外，另一个目的也在于将广电拖入带宽升级战中。”该专家表示。

　　在这位专家看来，三网融合已经再次成为部委利益的博弈场。

　　重构版图

　　“三网要真正融合，必须从管理体制上进行调整。”业内专家认为。

　　电信与广电分立的管理体制，一直是三网融合的问题根源：两大行业从监管、运营到产业链，都已经建立了相对独立的体系，也分别拥有不同环节的牌照许可管理权限等垄断资源。但随着三网融合，电信、广电的业务交叉融合将成大势所趋，两大行业的资源因此需要重新分配，产业链也会因市场争夺而出现利益冲突。

　　“现在的情况是，电信部门在网络和市场运营上占据优势，广电则掌控内容话语权，但这一格局必然改变。”工信部电信研究院专家认为，在三网融合格局下，既有的势力版图必然打破重构。

　　在业界看来，通过部委层面的体制变革，将两部委的管理职能打散重组，甚至融合成为一个新的大部门，并将部分文化职能并入文化、新闻出版等部门，是最彻底的解决办法。

　　早在2007年，就有业内人士提出，可在原信产部和广电总局基础上成立“信监会”，统筹管理三网融合之后的中国信息产业。在2008年初的大部制改革过程中，外界也曾猜测信产部和广电总局是否会整合为一，从而在根本上解决两大体系之间的矛盾冲突。

　　此外，坊间也曾有传言，在下一轮的部委职能调整中，三网融合的监管权将重新划分，广电网络也将纳入到国资委、工信部管理，内容和新媒体的监管由广电总局负责，内容制作则在制播分离后，由未来的“大文化部”司职。

　　不过，短时间内，这样的体制变革还是猜测。

　　此前，国务院提出未来5年完成三网融合目标，在2015年基本形成适度竞争的网络产业格局，基本建立适应三网融合的体制和监管体系。但这个目标并没有明确由谁来主导，以怎样的形式实现三网融合，如何建立新的体制，并由谁来负责新体制下的监管。

　　“现在，国家为加快推动三网融合，并没有对管理体制进行调整，而是绕过体制就事论事。”行业专家表示，这种方式看上去快刀斩乱麻，但并不能从根源上解决问题，“只要存在利益争夺，就会不断有新的矛盾出现。再协调，也只会是按下葫芦浮起瓢，像消防队一样疲于奔命。”

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