VoIP八大问题挑战监管各国措施不尽相同_电信_voip

VoIP八大问题挑战监管各国措施不尽相同

2005/05/18

　　从国际上看，电信市场发达国家的监管机构多年前已开始注意到VOIP的发展趋势，欧盟和美国政府为了不妨碍互联网的发展，尚未对互联网上提供的VoIP服务(或称网络电话服务)进行直接管制，但都表示将密切注意其发展，必要时将其纳入电信业务管理，而日本、香港及新加坡政府则分别于1998年至2000年间将其纳入电信业务，采取较为简单的许可方式，并对VOIP进行“轻手管理”。

　　面对VoIP对传统电话带来的冲击和挑战，各国/地区政府在电信监管政策上也面临一些焦点问题:

　　明确对VOIP监管的基本原则

　　从国外实践看，对VoIP的监管多遵循以下的监管理念:

　　(1)为了不会对电信市场的竞争机制和投资带来扭曲，电信监管机构应尽快明确对VOIP的监管政策。但是，不宜在voip的初期发展阶段，国际间尚未有明确规范，且未经过充分的讨论与深思前，就提出不同于以往的全新监管架构，因为这将可能造成阻碍新服务的发展。

　　(2)贯彻鼓励电信新技术、新业务发展的原则，如无正当理由，不得限制其发展。政府应尽量创造条件，促进VOIP的发展。比如美国就将网络电话服务看做是宽带网络上的一种应用，美国联邦通讯委员会(FCC)甚至期望网络电话服务成为激励宽带网络发展的关键应用(killer application)，以推动宽带网络的布建与普及。

　　(3)网络电话服务目前才刚开始起步，若现在就加诸其太多限制规范，将抑制其发展，对消费者及整体电信产业而言均无益处。因此，宜在监管架构容许范围内维持一定的弹性与空间，以免阻碍此一新服务的生机。

　　(4)由于技术永远走在法规之前，故电信监管机构切忌将将过时的监管架构直接套用在新的服务之上，从而阻碍了服务的创新。

　　VoIP是否归为传统的电信服务

　　这里涉及到对VOIP的界定问题。各国/地区对网络电话的定位不同。

　　按照台湾省“交通部”的电信政策咨询文件，VOIP政策适用范围为第二类电信事业提供的网络电话服务，并且与传统公众电话网络互通。若第二类电信事业提供之网络电话服务未与传统公众电话网络互通，则不纳入适用范围。因此，台湾电信咨询政策文件所指的网络电话服务提供者，系指提供与传统公众电话网络互通的网络电话服务之第二类电信事业。

　　另外，如果电话的接入始于传统电话网络，终于传统电话网络，虽然其路由经过采用IP技术的骨干网络，该电话仍将视为传统电话服务，而非网络电话服务，亦不在本文件讨论范围内。

　　加拿大审议的网络电话服务范围为:(1)使用符合北美编码计划(North American Numbering Plan; NANP)之电话号码;(2)与公众交换网络(PSTN)互连互通;(3)Peer-to-peer(P2P)网络电话服务系使用通讯软件并经由因特网直接通话，未与PSTN互连及未使用符合NANP之电话号码，故P2P 网络电话服务不在检讨范围内。

　　美国则认为，使用传统电话号码及未与公众交换网络互连的peer-to-peer服务(例如:Pulver.com’s Free World Dialup service) 为不需管制的信息服务(unregulated information services)。

　　VoIP运营商的准入政策

　　目前大多数国家都对网络电络经营持观察态度，只有个别国家提出了明确的准入政策。俄罗斯就是其一。

　　2005年2月21日，俄罗斯政府立法对IP电话服务提供商实行许可制，要求提供IP电话的公司申请许可证。

　　分析家认为，这一立法使对所谓的IP电话运营商的许可复杂化，这是政府为保护大的国有公司，限制来自独立的IP电话公司竞争的步骤之一。因为这些独立的运营商已经在蚕食原有运营商尤其是国有的长途电话垄断者OAO Rostelecom的市场份额。下一步，政府还将通过一系列法规来规范IP运营商与 Rostelecom的网络连接。新的法律使独立提供IP服务的运营商很难合法化，还有些运营商可能由此出局，而这些运营商在此前已经进行了大量的网络投资，支付了大额税款。

　　去年俄罗斯IP电话服务共有1.6亿美元的收入，占全国电信市场的1%。其中小的地方运营商占93%，而大的国有固定电话运营商只占7%。VoIP使用户享受到低于固定和移动服务的收费，甚至是免费。俄新的立法的目的是帮助原有运营商，尤其是Rostelecom，因为它正在失去其市场份额，而政府仍希望Rostelecom保持长途电话的高资费以补贴本地电话。

　　VoIP运营商的号码分配问题

　　就技术及国际发展来看，给网络电话服务提供者发放用户号码是无法阻挡的趋势，但这种做法将对传统电信运营商造成非常大的冲击。因此，监管机构应当给传统运营上一个缓冲期，让这些经营者有所准备，做好应对之策。

　　目前国际间对于整合电信网络与因特网编码，只有日本直接核发E.164的电信用户号码给电信经营者经营网络电话服务。日本政府于2003年开始核发050为前缀的用户号码给Yahoo BB公司提供VoIP服务，Yahoo BB 公司原是提供ADSL服务的ISP，因为NTT公司最早将FTTH(Fiber to the Home)作为其宽带服务的重点而忽略了ADSL服务，加之由于Yahoo BB公司采低价促销策略，故自2001年中至2003年2月一年半间成功吸引了超过两百万的ADSL用户并实现了损益平衡，因此Yahoo BB公司进一步以其庞大ADSL宽带用户为基础，推出ADSL上的VoIP服务。由于日本电信业实行放松管制，而且Yahoo BB公司是宽带网络ADSL服务提供商(其可自建ADSL用户线)，因而Yahoo BB公司依其ADSL用户线获得050前缀网络电话号码的核配。此一配码方式，就号码长度来言和一般移动电话一样。而050前缀支配号，严然成为网络电话的专属配码。其用户可打免费的网内电话，以及话价约为传统电话服务价格十分之一的跨网电话。这种新的服务模式有别于传统以长途、国际电话为主的VoIP服务，成为电信业界一种新的发展契机，有些国家的运营上也在考虑吸收日本的经验。

　　尽管各国号码分配及管理方式不尽相同，但总体而言各国都采用较为保守的方式。其中，日本是采用国家电联(ITU)对现行电话统一编码标准即E.164方式，进行网络电话的分配。日本仅将050前缀配给宽带网络用户，且以一条线路一门号为原则。因此，日本当局并不担心号码不够分配之问题。日本的做法与国际上普遍推动的ENUM的方向不同，由于日本2003年才开始核发，其成功与否亦尚待观察。

　　现将各国对网络电话编码方式整理如下表，请参阅。

　　各国电信网络与互联网编码方式比较

美国	有几家民间机构正积极从事ENUM研究与实验(如Telcordia/Verisign、NeuStar、NetNumber)，其中NeuStar甚至向ITU-T申请了国码+991 001做为跨国的ENUM实验使用。
英国	2004年9月，英国Ofcom宣布，互联网电话服务提供商可以向客户提供带区号或不带区号的互联网电话号码。与目前固定电话号码一样，带区号的互联网电话号码也是以“01”或“02”开头，这样一来，消费者就能携带原有号码转向VoIP服务，或选择能明示其居住位置的电话号码。
奥地利	由VISIONng这个非营利组织积极推动，并于2002年5月得到ITU-T核准使用的+878 10国码进行跨国ENUM实验。
法国	目前仅有研究报告，尚无实验计划。研究报告认为ENUM有助于VoIP服务的推广。
瑞典	正规划国内ENUM实验。
中国	2002年10月由CNNIC成立ENUM Group，开始进行ENUM相关研究。
日本	VoIP的发展不同于其它国家，主动介入并辅导互联网服务提供者，直接以电信网络E.164统一编码格式内的号码(050)核配与互联网提供者做为VoIP号码。

　　VOIP上的网络互联实施问题

　　网络电话与传统电话的互通在技术上是绝对可行的。从提高电信用户的福利以及保障用户享用各种创新服务的角度出发，网络电话与传统电话之间进行互通是不可阻挡的趋势。大部分网络电话的用户都希望与传统电话上的其它人互相通信，因此网络电话的监管政策必定要包含网络电话与传统电话之间进行互联互通的议题。

　　各国/地区当前的网络互联政策可以作为未来网络电话互联的基础。以台湾为例。根据台湾《电信事业网络互连管理办法》规定，第一类电信事业不得拒绝第二类事业直接互连的要求。目前经电信总局公布的第二类电信业务仅有语音单纯转售服务，并未将网络电话服务纳入公告范围。不过，台湾交通部拟将网络电信作为第二类电信事业。因此，网络电话经营者与第一类电信事业间的通信，其互联收费和结算方案等基本月泽，可以依照该办法第四十一条的规定，由相关运营商协商确定。我国的网络电话互联规制可以参考台湾的做法。

　　在网络电话服务的各种商业模式尚在初步发展阶段，监管机构不宜强力介入。由于传统电话网络间的互连结算费是以通话时间计价，但互联网间的互联费用是以分组交换包为计价基础的，未来网络电话与传统电话的互联与互联费用的确定，将因谁是主要经营者及谁的网络是主要的传输网络等问题而更加复杂。因此监管机构应密切观察新的网络的互联状况，并谨记网络互联的争议一定会发生。另外，电信监管机构在介入处理网络互联费用时，应考虑双方的补偿是相称的、合理的。

　　VoIP运营商的普遍服务义务承担问题

　　VoIP的蓬勃发展也将冲击现有的普遍服务补贴制度的平衡，需要重新定义电信市场及管制架构的技术基础。

　　美国《VoIP管制自由法(2004)》草案规定，希望保护或者不打破原有重要的国家政策目标如普遍服务和法律强制接入，要求VoIP的提供商以某种形式缴纳普遍服务基金。草案要求法案生效后给FCC180天的时间提出选择性的接入费和处理普遍服务费的办法。草案也规定了有关911服务、为执行法律而监控电话、对丧失能力的人提供电话接入、改善技术的可靠性等等条款。

　　根据台湾交通部2001年12月27日的公告，经营语音单纯转售服务或网络电话的第二类电信事业者为电信普遍服务承担者，应按照有关规定分摊普遍服务费用。不过，台湾也有豁免性规定。如根据台湾《电信普及服务管理办法》第第二十一条第三项规定，普遍服务分摊者如果其年度营业额未达到电信总局规定的金额的，可以不分摊该年度的普遍服务费用。

　　VoIP的服务质量问题

　　网络电话经过的路由和网络可能相当复杂，并且涉及到管辖权问题。例如一个网络电话可能系由许多经过不同路由的分组包交换传递至受话端，若部分分组包经过服务质量较差的线路从而影响通话质量，究竟那一个国家或经营者或网络系统应该负责呢?这常会引发争议，甚至可能需要寻求国际合作才能解决。

　　目前网络电话通话质量的国际标准尚未有明确的规范，故暂不宜贸然对网络电话的通话质量做出明确规范，而是应密切观察国际上的趋势与进展，并及时做出反应。

　　虽然网络电话服务是使用分组交换IP技术的电话服务，但由于网络电话机在外表、感觉及使用上均与传统电话机几无二致，因此大部分的网络电话服务使用者可能都有意或无意地期望网络电话服务具有传统PSTN电话服务的服务质量，因此提供网络电话服务的经营者应明确告诉其潜在与现有用户其所提供的通话质量，并强调目前不应将网络电话视为取代传统PSTN电话之的服务，不致这些用户对当前网络电话的服务质量抱不切实际的期望。

　　VoIP带来的安全问题

　　电信网络和电信服务涉及到国家安全和信息安全问题，根据各国的国内法，电信经营者有义务协助执行通信安全检查。

　　对网络安全的检测，一般是采用实时监控的形式进行。比如对于移动电话或者一般的市话，可以采用实时掌握其位置以及登记的电话用户来进行。但是，如果网络电话经营者一端的VOIP服务器不能将物理层的ADSL电路账号及密码一定查实核对时，对网络电话的用户就无法进行实时监控。

　　日本的做法可以用来作为借鉴。以日本Yahoo!BB 目前开展的网络电话为例，因其网络电话仅限于在固定ADSL传输电路上使用(将物理层的ADSL电路账号及密码一并查核)，因此可进行实时 (real time) 的通信检测。因此，日本Yahoo!BB 的开放方式，确实可以作为参考。当然，这种监控方式还需要做进一步探讨。

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