借鉴国外三网融合经验探究我国三网融合发展策略_融合通信_电信

借鉴国外三网融合经验探究我国三网融合发展策略

2010/11/24

　　摘要：本文借鉴国外既有经验，结合我国三网融合的具体情况，分析“三网融合”政策的流变、“三网融合”的宽带革命与特定内涵、“三网融合”在权衡中的非对称关系、两种体制造成两个行业不同现状、构建真正意义的广电第四大网络运营商、设立第三方独立监管机构与统一监管体制等，并着重指出广电运营商当前亟需解决的问题，快速推进“中国NGB”建设，加速组建国家级有线电视网络公司，真正成为中国电信三大运营商之外的第四大网络运营商。

　　1“三网融合”系列政策的流变

　　1995年，美国麻省理工大学媒体实验室教授、著名未来学家尼葛洛庞帝在其著作《数字化生存》前言中写道：“计算不再只和计算机有关，它决定我们的生存。”一场由比特（bit）引发的技术革命把“地球村”全面带入一个崭新的信息时代，数字化生存成为“村民”未来生活方式之一。随着电信网、广播电视网、互联网融合趋势日益加强，三网融合已经成为“地球村”的一种国际趋势，世界各国陆续出台相应的政策来促进三网融合。1996年后，很多发达国家开始启动以电信网、广播电视网、互联网三网为主的融合进程，直接允许广电业与电信业互相渗透，实现了形式各异、程度不同的三网融合，目前进展比较顺利。英国立法明确规定广电和电信双向进入：对电信业采取竞争开放的监管办法，对广电业的准入相对严格一些。英国《2003年通信法》对于经营电信业务实行一般授权制，申请电信业务不需要许可证，而经营广播电视业务需要许可证。对融合性业务形态，电信企业和广电企业都可以经营。新加坡、日本、加拿大通过立法明确规定融合性业务和服务的管理措施。新加坡依据《广播法》对通过互联网传播的广播电视服务实行轻度管制，而日本出台的《电信业务广播法》则使通过电信宽带网络承载电视节目成为可能。印度和德国两国的电信企业已开始提供视频服务，电信企业在提供融合性服务上已经不存在法律障碍。从全球来看，三网融合已经呈现出不可阻挡的历史潮流，成为国际产业发展的大势趋。15年后的今天，我国的三网融合也取得突破性进展。

　　早在1998年，我国就提出要“三网融合”，旨在避免网络重复建设造成巨大浪费，并被列入国家“九五”、“十五”计划和“十一五”规划。现回顾几次关于“三网融合”具有时代性、政策性的重大指示：

　　1998年6月26日，《国务院办公厅关于加强广播电视传输网络建设管理的通知》（国函〔1998〕33号）规定：广播电视传输网络的管理，应严格实行政企分开，成立企业化的广播电视传输公司，接受信息产业主管部门的统筹规划和行业管理，广播电影电视主管部门不得进行行政干预。广播电视传输网络的建设，要搞好与国家通信主干网、专用电信用和新建网的衔接和协调，充分利用现有通信网络，切实避免重复建设。

　　1999年9月17日，《关于加强广播电视有线网络建设管理意见的通知》（国发〔1999〕82号）规定：电信部门不得从事广播电视业务，广播电视部门不得从事通信业务，对此必须坚决贯彻执行。

　　2008年1月1日，《关于鼓励数字电视产业发展若干政策的通知》（国发〔2008〕1号）规定：推进“三网融合”，在确保广播电视安全传输的前提下，建立和完善适应“三网融合”发展要求的运营服务机制。鼓励广播电视机构利用国家公用通信网和广播电视网等信息网络提供数字电视服务和增值电信业务。在符合国家有关投融资政策的前提下，支持包括国有电信企业在内的国有资本参与数字电视接入网络建设和电视接收端数字化改造。

　　2009年3月9日，《电子信息产业调整和振兴规划》出台：加速通信设备制造业大发展。加快第三代移动通信网络、下一代互联网和宽带光纤接入网建设。支持IPTV（网络电视）、手机电视等新兴服务业发展。建立内容、终端、传输、运营企业相互促进、共赢发展的新体系。落实数字电视产业政策，推进“三网融合”。

　　2009年5月19日，《关于2009年深化经济体制改革工作意见的通知》（国发〔2009〕26号）规定：加快研究鼓励民间资本进入电力、电信等重要领域的相关政策，带动社会投资。落实国家相关规定，实现广电和电信企业的双向进入，推动“三网融合”取得实质性进展。

　　2009年8月4日，广电总局关于印发《关于加快广播电视有线网络发展的若干意见》的通知，要求加快推动省级网络整合，在2010年底前各省要完成有线网络的省内整合，基本达到一省一网目标，鼓励和支持有实力的省级有线网络公司跨省联合重组，全国一张网的确立时间被圈定在2015年。

　　2010年1月13日，国务院常务会议正式通过加快推进电信网、广播电视网和互联网三网融合的新政策，提出5年内全面实现三网融合，并为这一蓝图勾画出一条务实的路径，明确提出了推进三网融合的阶段性目标和推进三网融合的五项重点工作。新政将十几年来一直横亘于电信和广电两大行业之间的樊篱拆开一个巨大缺口。

　　在我国，三网融合之所以久拖未决，根本原因在于其涉及广电和电信的核心利益以及更高层级的舆论管控问题。两家行业都试图主导三网融合，进入对方领地，同时又都通过许可证等建立行政樊篱防止对方入侵。这种利益博弈造成的直接后果是双方始终无法确立合作开放的理性竞争心态，导致三网融合的美好愿景长期停留在“远景”层面。因此，三网融合的本质问题是电信和广电之间的双方市场准入问题。新政的出台在一定程度上解决了这个障碍，同时也是国内提出三网融合概念以来，三网融合最为明确的一次实质性的进展，被业内认为是一个历史性突破。如果说，电信业的重组实现了固网与移动网络的融合，完成了一网融合；电信网与互联网的合作完成了二网融合，那么三网融合是在此基础上更好实现广播电视网与电信网的双向进入。这将是一个从宏观经济、电信产业、广电产业、文化产业到消费产业等都会受益的多赢决策，堪称“一把钥匙打开了多把锁”。

　　从资本市场角度来看，三网融合还将带动整条产业链的发展，包括内容提供商、服务提供商、运营商、设备供应商等在内的多家上市公司都将受益，并形成新的经济增长点。据有关专家预测，三网融合可带动6000亿～7000亿元的投资和消费规模，并增加20万个就业岗位。

　　2“三网融合”的宽带革命与特定内涵

　　三网融合在我国也是大势所“求”，不少行业都期盼能尽早打破三网之间的经营藩篱。目前，我国已基本具备进一步开展三网融合的理论基础、网络基础、技术条件和市场空间，加速推进三网融合的时机已经更加成熟。可以说，三网融合是一场技术革命，信息技术的快速发展奠定了三网融合的厚实基础，尤其是宽带基础设施更是三网融合的物理基础。

　　其实，“三网融合”是中国式术语。无论是全球范围内的标准化组织，还是学术界都没有这一术语。只有“融合（convergence）”或“三重业务捆绑（tripleplay）”两个词。前者是一个很宽泛的术语，不单指三网融合；后者概括了三类业务应用（声音、图像和数据）的融合。因此，三网融合没有严格的概念，按照国际电信联盟的定义，三网其实都属于通信范畴，只是由于历史的原因独立发展起来并形成了各自的技术特征、市场、产业链和监管框架。又由于技术的进步和信息通信业的发展，推动了三网实现融合，顺应全业务的发展趋势。

　　在我国，三网融合是指电信网、互联网、广播电视网三大网络的融合。具体是指技术层上趋向一致，网络层上互联互通，物理资源上相互共享，业务层上交叉渗透，应用层上采用统一的IP通信协议，经营层上互相竞争、互相合作，行业监管政策和监管架构层面上终将实现融合与统一等，是一种广义的、社会化的说法，现阶段主要是指高层业务应用的融合。目前，我国的三网融合具体内涵主要是指广电网通过改造以后，除了有线电视业务以外，还能够提供互联网业务、电话业务；电信网除了提供固定电话业务，还能提供部分视频业务，并能传输广电网的内容。值得注意的是，三网融合（convergence）不是三大网络的物理合一（integration），不是一个网络替代另一个网络，也不是以某一个网为基础而综合形成三个网。三网融合的重点是业务上的融合，即在同一个网络平台上可以同时开展声音、图像和数据等多种不同业务，并朝着提供多样化、多媒体化、个性化服务的方向发展。三网融合是一个世界性业务融合的大趋势，差异化的业务融合才是主流。因此，如果广电运营商要真正地发展成为一个多业务网络运营商MSO，前景虽可观，但任重而道远。

　　据资最新料显示：目前，我国有线电视用户数已达到1.74亿，在数量上是美国有线电视用户的2.5倍，是世界第一大规模。我国移动电话用户数近7.2亿户。我国网民规模已达3.84亿，年增长率为28.9%；宽带网民规模达到3.46亿人，农村网民规模达到10681万(占整体网民的27.8%)；手机网民规模达到2.33亿人，占整体网民的60.8%。因此，相对于庞大的消费者而言，目前三网融合的用户数非常少。

　　3“三网融合”在权衡中的非对称关系

　　通览新政，三网融合是“非对称”，明显倾斜广电运营商，对于广电的网络整合、数字化整转、双向网络改造、NGB以及CMMB等新兴媒体产业都是一个有利的发展契机，广电运营商可以借政策东风实现破茧为蝶。在为期三年的试点阶段，广电的市场蛋糕无疑是加大了，非试点地区的广电市场则受到了保护。这在很大程度上是考虑到了广电运营商所承担着舆论宣传的政治属性以及其现行弱势管理体制的实际情况，符合“内容可管可控”的需要。2005年3月，上海文广获得国家广电总局颁发的全国首张IPTV集成运营牌照，国家对IPTV内容运营的管理以“牌照”准入方式在全国推广。由此可见，广电运营商以内容监管为突破口在新政中获得了相对有利的结果。具体而言：

　　对于广电运营商，符合条件的广播电视企业可以获得电信增值业务和部分基础电信业务、互联网业务经营权，获得进入市场容量更大的电信业务和互联网业务。以美国为例，广电网络运营商可以与电信运营商并驾齐驱。2009年全美宽带用户约6900万，其中有线电视运营商宽带用户约3800万，电信运营商用户约3190万。其中，宽带用户最多的有线电视运营商Comcast的宽带用户超过2500万，领先老牌电信运营商AT&T的宽带用户数。我国广电运营商主要做内容集成，负责内容播控，通过增加电视节目传播渠道，既扩大影响力，又可获得版权收益。

　　对于电信运营商，电信行业获得广电节目的“传输”权，而不是“播控”权，似乎格局未变，但“可以从事部分广播电视节目生产制作和传输”以及“推进城镇光纤到户，扩大农村地区宽带网络覆盖范围”的表述，不仅给此前局部地区试点的IPTV、手机电视等业务带来了规模发展的曙光，也为宽带网络的发展注入了新的动力。

　　与世界其他国家相比，美国的电信和信息通信业市场开放较早，竞争更为成熟和充分，三网融合的尝试也早于许多国家，有较为成熟的融合方面的法律，三网融合的监管政策是随着市场的发展变化而进行调整的。20世纪50年代以来，联邦通信委员会FCC一直对有线电视业实行保护性政策，严格限制电信公司进入这个行业。而随着广播电视业的不断发展壮大，双向准入的规定也随之而来。美国的《1996年通信法》是一部融合的法律，对广播电视业和电信业的互相进入条件进行了规定，对之前不对称进入的规定进行了修改，在法律中明确规定允许双向进入，并且以法律形式授权FCC对广播电视和电信业进行监管。英国立法明确规定准许传统广电和电信双向进入，同时对电信业采取竞争开放监管办法，对广电业的准入相对严格一些。

　　目前，对于代表三家电信运营商的工信部而言，国内多方通信服务、因特网虚拟专用网和因特网数据中心业务直接涉及到了电信运营商的核心竞争力——互联网的骨干网接入服务，因此这一业务几十年来都是为被中国电信和现在的联通垄断着。现在，广电系提出旗下有线电视运营商在组建互联网骨干网、IP电话等原本电信运营商的基础业务和增值电信业务都不受试点地域限制，而是面向全国展开，难度可想而知。同样，工信部也主张广电对其开放的业务中，范围也是全国性的，比如在IPTV和手机电视。电信企业不仅能够通过互联网向电视用户传送节目，并拥有计费权，且不受试点城市限制。这意味着除了时政等节目外，受众通过一条网线，即可收看到来自中国电信、中国联通、中国移动任何一家传输的电视节目。这样，广电系企业不仅失去了内容的播控权，还被切断了收费通道。

　　广电运营商虽然获得电信业务经营权，并不意味着就能顺利运营，后面还将面临一系列网络改造、互联互通以及筹集资金等瓶颈。短暂的三年时间差并不具备优势，反而给广电运营商带来了压力。

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