国际上三网融合的监管体制和政策及对我国的启示

朱金周 2008/11/11　　

　　随着信息技术的快速发展和社会信息化需求的增加，包括固定网和移动网的融合，通信网、互联网和广电网的融合以及下一代网的产业融合已经成为产业发展主流趋势。为适应融合发展的需要，国际上许多国家和地区在电信、广电和互联网监管体制和政策上不断争论、探索和完善，对我国推进三网融合有重要启示意义。

一、国际上三网融合的监管体制

　　电信、广电和互联网的监管体制可以是分立的，也可以是融合的。但体制融合已经成为三网融合的重要组成部分，国际上在建立和完善融合的监管体制方面各有特色。根据是否成立统一的监管机构为标准，可以将国际上三网融合的监管体制分为两大类：“完全融合监管体制”；“相对融合监管体制”。

　　1．“完全融合监管体制”

　　“完全融合监管体制”是指设立融合的监管机构对广电和电信进行统一监管。主要分为两类：

　　(1)不区分广电和电信，统一监管

　　数字化“模糊”了电信信号的物理属性。数字、文字、语音、图像、视频等不同的信息类型均可变换为以二进制为基础的数字信号在网络上进行处理和传输。欧盟准确完整地抓住并适应这一特点，在电子通信领域建立起了明确的监管框架。欧盟2002年出台了《电子通讯网络与服务的统一监管框架》，统一规范电信网络、有线电视网络及相关的网络服务。该框架由欧盟议会和理事会颁布的5个指令组成。截至2004年5月1日，所有欧盟成员国都将其转化为国内法律，适用于通过电子方式传输的通信服务，包括无线与固定，数据与语音，互联网与交换电路，广播业务和点到点的个人通信业务。2007年，《欧盟视听媒体业务指令》对不同网络内容进行统一监管。欧盟关于电子通信的立法宗旨是鼓励竞争，为创新型的公司提供市场机会，从而最终让消费者享受到更低廉、更多样、更优质的电信服务。在融合监管方面，英国最为彻底。英国2003年将原来的电信管理局、无线电通信管理局、独立电视委员会、无线电管理局、播放标准委员会5个机构融合成立了统一的监管机构——通信管理局(OFCOM)，全面负责电信、电视和无线电的监管，彻底打破了信息领域中存在的各种壁垒，使技术和业务进一步融合。OFCOM分为六大块：内容标准分部、技术标准和频谱分部、战略市场发展分部、组织计划发展分部、频谱政策分部、竞争市场分部。从部门分类和部门职责中，基本看不出广电和电信分块管理的痕迹。另外，对于一些具体事务，需要两个或几个部门配合实施，例如技术标准和频谱分部与频谱政策分部需要配合实施对频谱的管理。在网络管理方面，广播电视和电信网络都视为统一的电子通讯网络。在内容管理方面，OFCOM董事会中的内容委员会负责广播内容监管、媒体教育，并就同时涉及内容/文化方面和经济/产业方面的广播事务，向董事会提供咨询。

　　(2)区分广电和电信，统一监管

　　在统一机构和框架内，设立不同的部门对电信和广电分别监管。美国是全球最早实现机构融合的国家。1934年，依据《1934年通信法》，美国即已经成立了具有综合监管功能的美国联邦通信委员会(FCC)。FCC监管内容包括公共电信、专用电信、广播电视、无线频率等，FCC的成立消除了美国通信产业中所存在的政出多门、相互分隔的现缘。但是，FCC在内部分设不同的部门分别监管电信业和有线电视业，具体是：电信业由有线竞争局和执行局具体监管，广播电视业由媒体局监管。他们之间的协调机构是通信业务机会办公室。利用有线电视网络、卫星、广播电视网络传输影视节目都属于媒体局的管辖范围。而利用互联网络传输影视节目则需要对其进行业务界定——是有线电视服务还是信息服务，如属于有线电视服务，仍属媒体局监管范围，而属于信息服务，则属于FCC放松监管的范畴。

　　2．相对融合监管体制

　　“相对融合监管体制”是指虽然没有成立统一的监管机构，但是能够在法律和体制框架内对广电和电信有效协调，统筹发展。主要分为两类：

　　(1)网络与内容分设监管机构，依法统筹发展

　　典型案例是法国、德国等。在法国，最高视听委员会(CSA)是一个独立的广播电视监管机构，统一管理包括公营、私营，全国和地方电视节目市场，该机构享有政府授予的极大权利，包括从人事提名、经费管理、政策提案、市场监督、监督惩处等。法国电信监管局(ART，2005年7月改为电子通信与邮政监管局(ARCEP))是电信监管机构。二者的分工是：

　　①在监管方面的分工，CSA监管内容，尤其是视听业务的内容，电信监管局监管(网络)容量和管道(频道)；

　　②从监管职能上讲，ARCEP没有对广播电视行业的监管职能。但在电子通信运营商之间出现网络分歧时，不管这个网络是受监管抑或没有受监管，ARCEP有权进行调解监管。

　　(2)网络与内容分设监管机构，同时纳入统一协调机制框架

　　这类国家和地区虽然网络与内容监管分立，但是考虑到信息通信和媒体行业的进一步融合，将媒体和信息通信管理机构置于同一政府部门管辖之下。新加坡和我国香港地区的融合监管体制可以归入此类。我国香港地区现行监管体系将网络和内容监管分离，网络监管和内容监管是两个并列的体系，在各自的体系内拥有独立的监管机构和法律法规。在内容监管方面，监管机构是广播事务管理局。该局的职责是根据《广播条例》、《电讯条例》及《广播事务管理局条例》确定的，负责对香港持有牌照的电视及电台广播机构进行监管；在网络监管方面，监管机构是电讯管理局，监管的法律依据是《电讯条例》。配合《广播条例》的修订，该法将传送设施的监管完全纳入电信法规。同时，工商及科技局作为两个独立的监管机构共同的行政机关，负责广电及电信政策的制定及两个领域的协调发展。香港正进一步推进融合监管，拟首先成立通讯事务管理局，然后在该局的统一领导下修订《广播条例》和《电讯条例》，然后统一协调对整个电子通讯行业进行监管的《通讯条例》法律的修改。

二、国际上三网融合的监管政策

　　监管政策是落实三网融合体制的具体措施。体制与政体等国情有关，但无论是“完全融合监管体制”，还是“相对融合监管体制”，在具体监管政策上都具有趋同性。另外，还有一些国家和地区虽然没有成立融合的监管体制，但是，为了推进三网融合，也加大了三网协调力度，并采取了相适应的监管政策。国际上推进三网融合最重要的三条政策：一是网络与技术中立；二是业务双向进入；三是重视内容监管，但对互联网和广播电视节目内容监管力度不同。在具体做法上，各国和地区由于体制和国情不同则各有侧重。

　　1．确立网络与技术中立原则

　　无论是完全融合的监管体制还是相对融合的监管体制，都坚持网络与技术中立原则，允许运营商自行选择相应的网络传播内容。欧盟监管框架指令认为，无需考虑传播内容的种类，而将“电子通信网”定义为“广播与电视网以及有线电视网、卫星网络、固定(电路交换和分组交换)网络及互联网、移动地面网和电缆系统在内的电磁手段传输信号的其他资源。”基于这一要求，无论是建立完全融合体制的英国，还是建立相对融合体制的法国、德国等欧盟国家都已经将其转化为国内法律。但欧盟各国具体做法略有区别。我国香港地区在修订《广播条例》和《电讯条例》时，对网络设施的监管也进行了统一梳理，将原来属于《广播条例》规范范围的广电网络设施纳入《电讯条例》进行规范，从而确定了网络及技术中立的内容监管原则。

　　2．业务上允许双向进入

　　业务融合是三网融合的表现形式。很多国家和地区，在原属于电信企业经营的业务和原属于广电企业经营的业务层面已经允许电信与广电的双向进入。其中，对电信业采取促进竞争开放的放宽准入办法，但对进入广电业的准入相对严格一些。从立法上来看，分两种情形：

　　(1)立法明确规定双向进入

　　对电信业采取竞争开放监管办法，对广电业的准入相对严格一些。如美国1996年《电信法》修改后，允许电信运营商与有线电视运营商相互进入，经营电信业务无需获得许可，经营有线电视业务需要获得许可。产业间的双向进入只是三网融合的一个前提条件。美国的有线电视公司和电信运营商都可以提供话音、数据和视频业务。但由于本地特许制度的存在，电信运营商提供有线电视业务需要获得地方政府的本地许可证。2006年12月，FCC修订了本地特许制度，消除了进入本地电视市场的障碍，改善了电信公司开展IPTV的大环境。英国《2003年通信法》对于经营电信业务实行一般授权制，申请电信业务不需要许可证，而经营广播电视业务需要许可证。香港《电讯条例》和《广电条例》都允许电信与广电运营商进入对方市场。

　　(2)有的国家和地区虽然没有明确的法律规定，但实践中已经实现双向进入

　　例如，德国实行网络和内容分别管理的体制，网络由联邦网络监管局管理，内容由各州独立媒体管理局监管，而对既涉及网络，又涉及内容的三网融合问题，联邦和州政府都没有专门的法律规定，但无论是广播公司还是电信运营商都在经营融合业务。

　　值得一提的是：在对融合性业务形态的监管方面，广电企业和电信企业都可以经营。但不同的国家和地区对其采取了不同的监管措施。有的国家和地区制定了统一的融合类业务监管法律。例如，加拿大1999年颁布《新媒体豁免令》，将“新媒体”定义为“利用互联网传播广播电视的媒体”，并规定利用互联网传播广播电视(IPTV)可以免予申请许可证。日本2002年出台了《电信业务广播法》，保证了通过电信宽带网络顺利传输电视节目，推动了IPTV业务的发展。而德国、新加坡等国家将IPTV等融合性业务作为广播业务监管，适用于广电法律，但是允许电信企业经营。例如，德国电信的宽带DSL可以接收电视节目，并且已经获得通过IPTV现场直播足球超级联赛的许可。

　　3．对互联网和广播电视节目内容监管力度不同

　　各国和地区普遍重视内容监管，并有一些共同的价值取向，例如关注个人隐私权和未成年人保护等。同时，由于意识形态、历史传统和社会发展阶段的差异，各国内容监管范围也有明显的不同。除了传统的内容管理之外，各国和地区还非常重视视听内容管理。例如，法国在2006年修改《邮电法》内容中，突出视听服务和电子通信在立法上的相关性。我国对文化和意识形态管理也非常重视。我国传统的文化管理部门是根据文化产业的不同门类进行设置的；而根据相关规定，目前信息网络上的内容由多个部门分管。

　　国际上对于通过广播和有线电视网络传播的内容监管普遍要严于对于通过互联网等电子通信网络传播的广播电视内容。各国和地区普遍将节目内容的监管分为两个方面：(1)互联网内容监管；(2)广播电视节目内容监管。对在互联网上传输的内容和广播电视节目内容实行不同程度的监管，对于互联网上的内容监管较为宽松，而对于广播电视节目的内容进行严格的监管。例如，美国电信法，对广播电视节目内容监管进行了详细的规定。在互联网内容管理方面，通过技术手段实行分级制，不直接干涉互联网上传播的内容，倡导行业自律。美国FCC于1997年3月27日公布《网络与电讯传播政策》报告，其中对于网络与传统媒体的比较评估后，主张政府政策应避免对互联网内容的不必要管制；传统媒体管理规范不完全适用于网络管理。

　　但是，对于融合性业务的内容监管则相对复杂，主要原因是很多国家(例如美国)对如何定义IPTV等融合性业务还存在争议。争议的焦点主要在于如何定义IPTV的业务性质，即IPTV是属于广播电视传送业务还是属于信息服务，其是否应该遵循有关有线电视业务的规则。如果把IPTV定义为信息服务，那么IPTV的节目内容将适用对互联网上内容的管制规则：如果视为广播电视业务，将受到比较严格的节目内容的管制。

三、国际上三网融合监管体制和政策对我国的启示

　　国际经验表明，三网融合仍然受到实践的限制，“三网融合”并不必然过渡到“三网合一”。在可预见的将来，广电运营商和电信运营商将在电视/电信业务的不同整合上展开激烈竞争，但是，没有一个平台能够在融合中受到让其他运营商处于非常劣势的竞争程度。因此，推进三网融合不能一蹴而就，需要注意方式和策略。我们认为，以下几点尤其需要注意：

　　1．统一监管机构和允许双向进入

　　信息技术持续快速发展奠定了三网融合的基础，但是，国际三网融合实践表明，制度和体制是推进三网融合的必要条件和基本保障。但各国和地区在建立和完善融合的监管体制方面却各有特色：

　　(1)建立统一监管机构，或者如英国OFCOM，不区分广电和电信，统一监管。或者如美国FCC区分广电和电信，统一监管；

　　(2)虽然没有成立统一的监管机构，但是能够在法律和体制框架内对广电和电信有效协调，统筹发展。例如中国香港等。

　　但是，各国和地区的具体做法都应当与国情相适应。例如，即使同是实施欧盟统一框架，但法国、德国和英国的监管体制并不完全一样。融合的监管体制需要统一的法律体系相配合。但是，统一的法律体系是指内容要统一，不能相互矛盾，而在形式上，则可以是同一部基本法律，例如，美国《电信法》和英国《电信法》对网络和内容统一规范：对广电与电信进行统一监管；也可以是多部基本法律，例如我国香港地区则分别依据《电讯条例》和《广电条例》进行监管。国际上推进三网融合政策相同之处都是允许电信与广电的双向进入。其中，对电信业采取促进竞争开放的放宽准入办法，但对进入广电业的准入相对严格一些。

　　我国三网融合的推进工作在实践中取得了一定的进展，但相关体制和政策仍然不适应三网融合的需要。一方面非广电企业无法申请到以电视机为接收终端的《信息网络传播视听节目许可证》，电信企业只能与上海文广等少数几家获得IPTV、手机电视牌照的企业合作，节目源的垄断阻碍了三网融合的发展；另一方面，广电企业也未开展电信业务。出现这些现象的深层次根源主要是体制和政策问题，尤其是禁止双向进入的政策为三网融合设置了紧箍咒。同时，由于改革不同步等原因，到目前为止，广电网台分离等改革仍然不到位，在经营性环节没有引入市场竞争，也是目前三网融合难以深入推进的一个重要原因。因此，需要加快体制改革，打破部门主义，推进制度创新。

　　2．充分发挥市场机制作用

　　市场机制是推进三网融合的基础。一方面，广电和电信坚持市场化运作不动摇；另一方面，广电和电信企业可以以市场为基础，通过合作方式开展融合业务。美国、欧盟各国等都已经在电信市场上实现了竞争，并对广电体制进行了改革，将公共管理和市场运作区分开来。三网融合走在前列的国家和地区广电市场化改革都基本到位，而企业的市场化合作也是三网融合的一个重要途径。广电企业和电信企业可以通过合作等多种形式提供网络融合业务，而无须在不熟悉的环境下开拓新的业务。我国广电与电信企业需要在产业发展、利益共享、优势合作前提下，加大在资本、业务等各个层面的合作，而目前还仅仅限于市场利益驱动下的局部联合，远称不上产业融合。

　　三网融合业务各类市场主体充分发挥积极性、主动性进行业务创新和商业模式创新非常关键。从某种意义上讲，政策的争论不是问题的根本，问题之关键是能否寻找到利润的增长点。例如，英国是三网融合体制最为彻底的国家，但是相对融合性体制，融合性业务发展仍然较为滞后，IPTV进展缓慢，手机电视正处于不断探索中。上海作为我国三网融合政策试点地区允许双向进入，但三网融合仍然受到实践的制约。与国内的市场形势不同，国外数字电视市场鼓励竞争，鼓励多种形式并存，IPTV、有线数字电视、地面数字电视、卫星数字电视，只有在竞争中才能检验出更合理的商业模式。因此，三网融合需要紧紧依靠市场机制。

　　3．在具体监管中既要坚持网络与技术中立原则又要考虑广电和电信的属性差异

　　三网融合是基于网络的典型的双边市场，广电运营商和电信运营商围绕宽带用户而展开激烈的平台竞争。欧盟监管框架指令认为，无需考虑传播内容的种类，而将“电子通信网”定义为“广播与电视网以及有线电视网、卫星网络、固定(电路交换和分组交换)网络及互联网、移动地面网和电缆系统在内的电磁手段传输信号的其他资源。”欧盟国家都已经将其转化为国内法律，但欧盟各国具体做法略有区别。我国香港地区在修订《广播条例》和《电讯条例》时，对网络设施的监管也进行了统一梳理，将原来属于《广播条例》规范范围的广电网络设施纳入《电讯条例》进行规范，从而确定了网络及技术中立的内容监管原则。

　　三网融合虽然确实改变了广电与电信相互隔离的外部关系，但他们各自独立的内在特性依然存在。广电具有鲜明的二元价值目标，即经济价值和文化价值。因此，国际上很多国家和地区对经营广电业务和经营电信业务规定了不同的准入条件。例如，美国《1996年电信法》(第303条)规定：如果有线电视系统运营商及其附属机构从事电信服务，将不必为提供电信服务获取特许权；而该法对进入无线广播电台和有线电视业务的企业都规定了详细的许可条件。在监管机构分工中，电信或者网络监管机构/部门主要负责网络及其上面的传统电信业务监管；而广电或者媒体监管机构/部门主要监管内容，而不考虑是何种网络传输的。

　　4．建设和完善宽带基础设施

　　为适应融合发展，很多国家和地区都允许相互进入。但是，由于宽带基础设施建设等情况不同，广电和电信企业相互进入效果差距较大。在美国，自1996年市场开放以来，有线电视运营商开始大规模投资，对已有有线电视网络进行改造和升级。到2003年，美国有线电视的网络升级改造已经基本完成。在升级和改造网络的基础上，有线电视公司以Cable Modem宽带业务进入电信市场，并取得了很大的成功，目前宽带接入及语音传输业务收入已经占美国有线电视运营商总收入的40％以上。欧盟国家三网融合上仍然受制于宽带基础设施。例如，在法国，电信进入广电较为成功，但是由于需要投入大量的资金建设新网络、开发新业务，广电无暇进入电信业务领域。在英国，所有的英国家庭都在2005年底实现了宽带上网。但是，英国家用带宽相对较窄已经成为制约IPTV发展的重要因素。1Mbps～2Mbps的带宽只能支持标准清晰度电视频道和同步宽带互联网连接，这种带宽不足以支持高清晰度电视等更高端的业务。我国广电系统加大了网络双向改造和光纤入户的改造，必将对推进三网融合有重大推动作用。

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