解码VoIP监管
信息产业部电信研究院 续俊旗
2005/07/22
面对VoIP对传统电话业务带来的冲击和挑战，各国/地区在电信监管政策上也面临着一些焦点问题。对于VoIP的业务归类、市场准入、号码分配、互联互通、普遍服务、服务质量与安全等敏感问题，各国/地区监管政策都本着怎样的立场和原则呢？
从国际上看，电信市场发达国家的监管机构多年前就已开始注意到VoIP的发展趋势。欧盟和美国为了不妨碍互联网的发展，尚未对互联网上提供的VoIP服务（或称网络电话服务）进行直接管制，但都表示将密切注意其发展，必要时将其纳入电信业务管理；日本、中国香港及新加坡分别于1998年至2000年间将其纳入电信业务，采取较为简单的许可方式，并对VoIP实行“轻手管理”。
VoIP监管原则
从国外实践看，各国对VoIP的监管多遵循以下的监管理念。
1. 为了不会对电信市场的竞争机制和投资带来扭曲，电信监管机构应尽快明确对VoIP的监管政策。但是，不宜在VoIP发展的初期阶段，国际间尚未有明确规范、且未经过充分的讨论与深思前，就提出不同于以往的全新监管架构，因为这可能造成阻碍新服务的发展。
2. 贯彻鼓励电信新技术、新业务发展的原则，如无正当理由，不限制其发展。政府应尽量创造条件，促进VoIP的发展。比如美国就将网络电话服务看做是宽带网络上的一种应用，美国联邦通信委员会（FCC）甚至期望网络电话服务成为激励宽带网络发展的杀手级应用（killer application），以推动宽带网络的布建与普及。
3. 网络电话服务目前才刚开始起步，若现在就加诸太多限制规范，将抑制其发展，对消费者及整体电信产业而言均无益处。因此，宜在监管架构容许范围内维持一定的弹性与空间，以免阻碍此新服务的生机。
4. 由于技术永远走在法规之前，故电信监管机构切忌将过时的监管架构直接套用在新的服务之上，从而阻碍服务的创新。
是否传统电信服务？
这个问题涉及到对VoIP的界定，目前各国/地区对VoIP的定位有所不同。
按照中国台湾省“交通主管部门”的电信政策咨询文件，VoIP政策适用范围为“第二类电信事业提供的网络电话服务，并且与传统公众电话网络互通”。若第二类电信事业提供之网络电话服务未与传统公众电话网络互通，则不纳入适用范围。
另外，如果电话的接入始于传统电话网络，终于传统电话网络，虽然其路由经过采用IP技术的骨干网络，该电话仍将视为传统电话服务，而非网络电话服务，亦不在该文件讨论范围内。
加拿大审议的网络电话服务范围为：（1）使用符合北美编码计划（North American Numbering Plan; NANP）的电话号码；（2）与公众交换网络（PSTN）互联互通。Peer-to-peer（P2P）网络电话服务是使用通信软件，并经由因特网直接通话的，未与PSTN互联，未使用符合NANP的电话号码，所以P2P 网络电话服务不在讨论范围内。
美国则认为，使用传统电话号码、但未与公众交换网络互连的peer-to-peer服务（例如：Pulver.com’s Free World Dialup service）是不需管制的信息服务。
VoIP的准入政策
目前大多数国家都对网络电话经营持观察态度，只有个别国家提出了明确的准入政策。
2005年2月21日，俄罗斯政府立法对IP电话服务提供商实行许可制，要求提供IP电话的公司申请许可证。
分析家认为，这一立法将使所谓的IP电话运营商的许可复杂化，是政府为保护大的国有公司，限制来自独立的IP电话公司竞争的措施之一。因为这些独立运营商正在蚕食原有运营商尤其是国有长途电话垄断者OAO Rostelecom公司的市场份额。下一步，该国政府还将通过一系列法规来规范IP运营商与 Rostelecom的网络连接。新的法律使独立提供IP服务的运营商很难合法化，还有些运营商可能由此出局，而这些运营商在此前已经进行了大量的网络投资，支付了大额税款。
去年俄罗斯IP电话服务共有1.6亿美元的收入，占全国电信市场的1%，其中小的地方运营商业务占93%，而大的国有固定电话运营商业务只占7%。VoIP使用户享受到低于固定和移动服务的收费，甚至是免费。
VoIP的号码分配
就技术及国际发展趋势来看，给网络电话服务提供者发放用户号码是无法阻挡的趋势，但这种做法将对传统电信运营商造成非常大的冲击。
因此，监管机构应当给传统运营商一个缓冲期，让这些经营者有所准备，找好应对之策。
目前国际上对于整合电信网络与因特网编码，只有日本直接核发E.164的电信用户号码给电信经营者以经营网络电话服务。
日本政府于2003年开始核发以“050”为前缀的用户号码给Yahoo！BB公司提供VoIP服务，这家公司原是提供ADSL服务的ISP，因为NTT公司最早将FTTH（Fiber To The Home）作为其宽带服务的重点而忽略了ADSL服务，加之Yahoo！BB采取低价促销策略，因此自2001年中至2003年2月的一年半间成功吸引了超过200万户的ADSL用户，并实现了损益平衡。Yahoo！BB以其庞大ADSL宽带用户为基础，进一步推出了ADSL上的VoIP服务。由于日本电信业实行放松管制，而且Yahoo ！BB公司是宽带网络ADSL服务提供商（可自建ADSL用户线），因而该公司获得了网络电话号码的核配。这一配码方式就号码长度而言，和一般移动电话号码一样。如今在日本，“050”前缀支配号俨然已成为网络电话的专属配码。其用户可拨打免费的网内电话，以及话价约为传统电话服务价格十分之一的跨网电话。这种新的服务模式有别于传统上以长途、国际电话为主的VoIP服务，成为电信业界一种新的发展契机，有些国家在考虑吸收日本的经验。
尽管各国号码分配及管理方式不尽相同，但总体而言，各国都采用较为保守的方式。以日本为例，是采用国际电联(ITU)对现行电话的统一编码标准即E.164方式进行网络电话的分配，仅将“050”前缀配给宽带网络用户，且以一条线路一门号为原则。因此，日本当局并不担心号码不够分配的问题。由于日本2003年才开始核发号码，其效果如何尚待观察。
VoIP的网络互联
网络电话与传统电话的互通在技术上是绝对可行的。从提高电信用户的福利以及保障用户享用各种创新服务的角度出发，网络电话与传统电话之间进行互通也是不可阻挡的趋势。
大部分网络电话的用户都希望与传统电话上的其他人互相通信，因此网络电话的监管政策必定要包含网络电话与传统电话之间进行互联互通的议题。
各国/地区当前的网络互联政策可以作为未来网络电话互联的基础。以中国台湾为例，根据其《电信事业网络互连管理办法》规定，第一类电信事业不得拒绝第二类事业直接互连的要求。目前经台湾省“交通主管部门”公布的第二类电信业务仅有语音单纯转售服务，并未将网络电话服务纳入公告范围。不过，台湾省“交通主管部门”拟将网络电信作为第二类电信事业。因此，网络电话经营者与第一类电信事业间的通信，其互联收费和结算方案等基本原则可以依照该办法第四十一条的规定，由相关运营商协商确定。
网络电话服务的各种商业模式尚在初步发展阶段，监管机构不宜强力介入。由于传统电话网络间的互连结算费是以通话时间计价，但互联网间的互联费用是以分组交换包为计价基础的，未来网络电话与传统电话的互联与互联费用的确定，将因谁是主要经营者及谁的网络是主要的传输网络等问题而更加复杂。因此监管机构应密切观察新的网络互联状况，并谨记网络互联的争议一定会发生。另外，电信监管机构在介入处理网络互联费用时，应考虑双方的补偿是相称的、合理的。
VoIP的普遍服务
宽带电话的出现以及快速发展，可能会对未来的电信普遍服务结构产生影响，因此需要重新定义电信市场及管制架构的技术基础。
目前我国的电信普遍服务由几家基础电信运营商来承担。那些不属于基础电信运营商的宽带运营商提供宽带电话，可能会分流传统电话公司的业务收入。在美国，这也是人们关注的焦点。有人建议IP电话用户应该通过其服务提供商交纳普遍服务基金。但是也有不同的看法，例如FCC委员凯文·马丁的观点是，如果用户通过PC使用IP电话，就不必为普遍服务基金作贡献；但如果使用了电话号码，利用了PSTN，就应当付费。是否要求这些宽带电话公司承担普遍服务义务，这是一个需要实践来进行判断的问题。
美国《VoIP管制自由法(2004)》草案规定，希望保护或者不打破原有重要的国家政策目标如普遍服务和法律强制接入，要求VoIP提供商以某种形式缴纳普遍服务基金。草案要求法案生效后给FCC 180天的时间提出选择性的接入费和处理普遍服务费的办法。草案也规定了有关911服务、为执行法律而监控电话、对丧失能力的人提供电话接入、改善技术的可靠性等条款。
根据中国台湾省“交通主管部门”2001年12月27日的公告，经营语音单纯转售服务或网络电话的第二类电信事业者为电信普遍服务承担者，应按照有关规定分摊普遍服务费用。不过，也有豁免性规定。如根据其《电信普及服务管理办法》第二十一条第三项规定，普遍服务分摊者如果其年度营业额未达到“电信总局”规定金额的，可以不分摊该年度的普遍服务费用。
VoIP的服务质量
目前网络电话通话质量的国际标准尚未有明确的规范，所以暂时不宜贸然对网络电话的通话质量做出明确规范，而是应密切观察国际上的趋势与进展，并及时做出反应。
VoIP经过的路由和网络可能相当复杂，并且涉及到管辖权问题。例如一个网络电话可能由许多经过不同路由的分组包交换传递至受话端，若部分分组包经过服务质量较差的线路从而影响到通话质量，究竟哪一个国家或经营者或网络系统应该为此负责呢？这常常会引发争议，甚至可能需要寻求国际合作才能解决。
虽然网络电话服务是使用分组交换IP技术的电话服务，但由于网络电话机在外表、感觉及使用上均与传统电话机几无二致，因此大部分的网络电话服务使用者可能都有意或无意地期望网络电话服务具有传统PSTN电话服务的服务质量，因此提供网络电话服务的经营者应明确告诉潜在的与现有的用户其所提供的通话质量，并强调目前不应将网络电话视为取代传统PSTN电话的服务，不让这些用户对当前网络电话的服务质量抱不切实际的期望。
从我国的情况看，一些宽带运营商尝试在界定的用户市场范围（如本公司宽带用户）内经营宽带电话业务，并已获得进展。在一些政府监管相对薄弱的地方，甚至出现了无电信经营牌照、无相关网络资源、无任何服务保障的公司经营此项业务，还有一些运营商的代理经销商也参与进来。这些经营者在获取电话收入的同时，造成了对消费者利益的损害。许多消费者反映，某些宽带电话业务售后服务非常差，出现问题无处申诉，这些都直接影响电信消费市场的健康发展。
VoIP带来的安全问题
如果网络电话经营者一端的VoIP服务器不能将物理层的ADSL电路账号及密码查实核对，对网络电话的用户就无法进行实时监控。
网络和信息安全问题是当前电信领域的一个重要问题。传统的电信运营商提供电话服务，电信监管机构可以建立电信网络安全监测系统，对网络信息安全事件在公用电信网上传播蔓延的情况进行实时监测。比如对于移动电话或者一般的市话，可以实时掌握其位置以及登记信息。
由于电信网络和电信服务涉及到国家安全和信息安全问题，根据各国的国内法，电信经营者有义务协助执行通信安全检查，也有义务配合电信监管机构采集本网的相关数据，并按照电信监管机构的要求提供有关网络与信息安全的相关资料。然而，对于宽带电话提供者，目前还缺乏此类具体的义务性规定。
在美国，许多本地电话运营商也正是抓住这一点，要求州管理机构对宽带电话进行管制。然而，正如FCC的凯文·马丁所说：“公共安全和法律执行不应当被看做是一种阻挡其他厂商和传统厂商竞争的工具。IP电话对新厂商进入市场是个机会，其服务的出现是合理的，我们应当鼓励。对公共安全和竞争问题应该分别处理。”尽管如此，对于宽带电话可能带来的安全问题，仍然存在许多争议。
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