浅析基于大部制下的三网融合政策与体制_政策法规_电信_融合通信

浅析基于大部制下的三网融合政策与体制

沈金成王良元 2008/11/25

　　“三网融合”的时机正在走向成熟。随着中国大部制改革的推行，要抓住良好的发展机遇，实现“三网融合”稳步发展，依赖于“三网融合”在法律体制上的导向作用，也取决于“三网融合”社会机制的完善，解决制约“三网融合”的标准化、市场准入等问题。

基于大部制下三网融合发展态势

　　工业和信息化部登场，标志着信息产业部十年历史使命的结束。这次体制变革，广电部门没有被纳入其中，是我国在借鉴国外三网融合成功模式的基础上结合国内实情所采取的初步探索，笔者认为这样的安排是合乎情理且顺乎国内三网融合发展态势的。

　　逐渐突破和完善现有体制。《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十一个五年规划的建议》强调：“加强宽带通信网、数字电视网和下一代互联网等信息基础设施建设，推进‘三网融合’。”我国“三网融合”在技术上已经成熟，关键是要解决体制和相关机制分割矛盾。虽然电信与广电分属不同的体制，但技术日新月异，产业迅速走向融合，行业壁垒已难以维系。实现“三网融合”，首先要在网络内容提供与网络业务开发上逐渐放宽管制机制、市场准入机制，为突破和完善现有体制提供基础。

　　要解决行业管理的职能交叉，培育统一的监管机构。未来统一监管是必要的，监管机构的融合是推动三网融合，特别是电信与广电网络业务融合的有力保证。电信和广电的统一监管是政府部委进一步调整的必然。广播电视与电信监管机构的统一为后期的电信市场开放、广电单方进入、电信进入广电市场改革得以顺利推进，为网络融合与新业务发展提供了良好的制度保证。

　　提升广电竞争能力，加强融合业务监管。在大部体制进一步变革和政策调整之前，也即在监管权交第三方机构行使之前，对于融合性业务，前期可以考虑由肩负网络管理责任的行业主管部门加强网络监管和协调，同时，广电主管部门加强对融合性业务内容的监管。随着融合的深入和时机的成熟，可以成立第三方监管机构负责融合业务的监管。负责融合业务的新机构要完成向融合机构的转变。

　　构建市场准入机制，推动业务互相开放。目前，广电部门面临的竞争压力较大，数字电视推进迟缓，遭遇资金瓶颈，而仅靠广告收入，显然难以与电信系统抗衡，这也是广电这几年彻底被电信甩在身后的重要原因。广电部门渴望向传统电信网络领域渗透，特别是宽带接入方面。而电信运营商，特别是固网运营商，在固话用户持续流失，宽带接入放缓的情况下，急需开展IPTV、手机电视等业务，寻找新的收入增长点。因此市场准入机制的建立必然推动广电与电信业务的全面相互开放。

　　从目前来看，基于大部制下我国三网融合仍需要克服诸多体制障碍。

大部制下三网融合需克服体制障碍

　　三网融合的推进实际上只是涉及电信网和广播电视网。两网融合在技术上早已不成问题，融合的主要障碍还是在于管理体制。而工业和信息化部的成立，给信息化与工业化融合提供了体制上的保障。但是由于广电总局的网络管理职能并未考虑在内，互联网、电信网及有线电视网“三网”仍分属不同部门，短期内三网融合的发展还面临现实的困难。要在当前大部制框架下继续推进三网融合的发展，需要创新相关体制，促进行业的融合。

　　许可证体制：三网融合的实现依赖于统一的许可证体制。电信与广电的条块分割，导致两大阵营在手机电视、IPTV等融合性业务的运营和管理归属方面纠缠不清。随着《互联网视听节目服务管理规定》、《关于鼓励数字电视产业发展若干政策的通知》（以下简称《政策》）两大文件的出台，三网融合破冰之旅开启。统一的许可证要实现技术和业务中立。技术中立意味着许可证持有者有权选择适合业务特点的技术，可以根据市场情况来选择推出何种业务。

　　标准体制：“三网融合”的实现依赖于统一的标准体制，这需要各种网络运营商共同参与，防止个别网络运营商利用标准壁垒阻止竞争者的进入。同时要注意广电部门利用现阶段的政策环境形成自己的行业标准以确定市场准入，防止由于盲目进入而导致产业风险。此外，要鼓励基础运营商之间的竞争，并采取适当的措施保护和鼓励新运营商的成长与壮大，各个骨干网络之间的互联互通应该通过国家法律法规的形式予以保障。

　　加快与“内容监管”有关的管理体制改革：从行业发展水平的角度而言，此次工业和信息化部不包含广电可以解读为我国的广电与电信相比仍处于未来竞争的劣势地位，从而为了避免“三网融合”在推动过程中出现冒进或者滞后行为，即有可能造成无序竞争的后果，通过目前设置于大部制之外来推进广电的管理体制改革，从而为三网融合打下基础。

　　改革涉及广电管理体制和文化管理体制：广电管理体制一是要加快内容与网络分离的改革，广电管理部门的监管重点应该转移到内容监管方面来；二是要推动广电系统“公共电（视）台”与商业电（视）台分离的改革，使广播电视的公共（免费）需求与商业（收费）需求相分离。文化管理体制改革的重点是推动公益性文化与经营性文化的分离。

借大部制改革稳步推进三网融合

　　工业和信息化部的成立并未将广电考虑在内，互联网、电信网及有线电视网“三网”仍分属不同部门，短期内三网融合的发展还面临现实的困难。然而三网融合是大势所趋，无论电信还是广电都在转型，国家的部门调整和相关政策的出台都预示三网融合正在稳步推进。

业务逐渐放开

　　大部制改革将使得广电和电信从新整合各自的业务领域，进而寻求并加强可开放的业务融合。当前随着融合需求的不断升级，融合技术发展也在不断的升级中，越来越多的融合业务逐步出现，包括IPTV、手机上网、手机电视、VoIP、网络视频、电视上网等。业务融合使电信公司和有线电视公司都可以用一张网提供多种服务，这不仅使单一服务成本下降，而且由于服务的多样化，互补竞争成为可能。当前可行业务的放开仍然限于单向非对等模式：即《政策》所规定的广播电视机构利用国家公用通信网和广播电视网等信息网络提供数字电视服务和增值电信业务。同时，在符合国家有关投融资政策的前提下，支持包括国有电信企业在内的国有资本参与数字电视接入网络建设和电视接收端数字化改造。电信运营商可以在全国范围经营广播电视业务、电信与有线电视市场正式相互开放是三网融合的远阶段目标。

扩展地区试点

　　事实上，三网融合在农村已取得突破。例如，在山西，在政府的引导下，电信运营商与广电部门合作，开拓出通信网、互联网和广播电视网“三网合一”的新“村通”模式。三网融合实现了山西边远贫困山区广播电视、电话、互联网络一线通。从这个角度来看，体制上的突破是关键所在。自2005年下半年开始，IPTV规模商用项目开始启动，IPTV项目已由市域扩展到了省域，设计用户容量达到了10万户。统计数据显示，截至2007年底，全国范围内IPTV用户已经达到118万户。从目前发展来看，我国绝大多数已经运行的IPTV都处于与数字电视的替代性竞争阶段。由此演变的地区试点可以在大部制改革的引领下在更为广泛的领域推行。从而为三网融合的全面施行积累经验。

市场调节推动体制变革

　　在新部委不包含广电的情形下，通过市场调节，逐步将广电网络、电信网络、互联网进行融合统一。新部委下一步将继续推动三网融合，实行自上而下的渐进路线。通过鼓励引进新技术新业务，开拓新的市场，以市场结构的调整推动体制的变革。广电和电信采取建立合资公司形式共同运营IPTV，当然这需要国务院或者新成立的第三方监管机构出台相关的政策，允许广电和电信在一些试点地区建立这样的企业：支持数字电视相关企业通过上市、发行债券、上市公司配股和增发新股等方式筹集资金，增加对数字电视产业的投入。此次《政策》中提及，在符合国家有关投融资政策的前提下，支持包括国有电信企业在内的国有资本参与数字电视接入网络建设和电视接收端数字化改造，此举将有利于加速推进数字电视发展。

广电政企分离

　　广电的独立于工业和信息化部使得其自身的改革上升为内在压力。广电总局更大意义上承担舆论引导、审查与管理的责任，并非一个单纯的行业主管部门，而这种特殊的职能导致了它在一定程度上必须掌握传输网络的控制和管理权。在此前提下，加快广播电视管理体制的改革，重点是实现广播电视产业的政企分离。目前广电总局正在积极推进本行业的产业化改革，把其公益性事业和经营性产业分开，尽管其改革颇有力度，但是广播电视业政企不分的现象还是很严重。广电总局及地方的广播电影电视局都拥有自己的影视集团或电台、电视台，自己既作为政府部门制定政策管理行业，又作为企业在市场中与竞争者角逐。这不仅造成广电与电信部门的冲突，也使广电部门内部中央和地方冲突严重。建议广电部门在进行产业化改革时把其经营性的企业从政府部门中剥离出来，当然，由于新闻宣传的需要，广电管理部门应该保留其公益性的事业单位，但这些单位必须是非营利性质、非市场运作的。

颁布实施《电信法》

　　我国虽然从1980年开始起草《电信法》，但至今仍未出台。要实现电信与广电的全面竞争和相互进入，仅仅依靠行政手段方式难以适应这一要求，因而有必要值此大部制改革阶段，在政府朝服务性体制方向转变的契机下加快制定出有利于推动三网融合的《电信法》。将所有的广播电视媒体统一规定在一个法律体系之中，从法律高度上对融合的管理体制的形成奠定了基础，从法律的角度为监管机构的融合与监管内容的修改提供依据，进而为电信和广电相互进入提供法律依据，使管制机构对融合业务的管制有法可依。广播电视和电信的规制内容整合在一起，对进入广播电视业和电信业的条件进行了规定，并且对之前不对称进入的规定进行了修改，在法律中明确规定允许双向进入，解决了市场进入壁垒，有利于促进市场竞争。

推进电信网和广播电视网融合

　　以国家政策法规的形式，为信息公开、共享与有偿使用创建一个良好的机制。在网络内容提供与网络业务开发上，逐渐放宽管制机制，丰富业务内容，鼓励ICP等信息增值服务商的发展。但是要真正实现三网融合，信息服务业、通信、广播以及借助于网络的新兴媒体，这类以信息技术为支撑的现代服务业、信息服务业需要更高层面的监管机构来行使监管的职权，例如在大部制改革取得进展之后可以进一步建立国家信息监管委员会，该机构不代表任何部门的利益，只代表国家利益，利用这一监管平台进行单纯的监管，实现政监分离。

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